III SA/Łd 66/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2/ stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3/ zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 66/07 Uzasadnienie Na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] wszczęto wobec Stowarzyszenia A egzekucję administracyjną z powodu niewykonania decyzji nr [...], [...], [...], [...], [...] nakazu Inspektora Pracy z dnia [...], dotyczących niewypłacenia pracownikom wynagrodzenia za rok 2005, a także za styczeń i luty 2006 r., nagród jubileuszowych, odpraw pieniężnych przysługujących w związku z rozwiązaniem stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, ekwiwalentów pieniężnych przysługujących z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, wynagrodzeń z tytułu niezdolności do pracy z powodu choroby. Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. w Ł. nałożył na Stowarzyszenie A grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego ww. nakazem w kwocie 25 000zł. Pismem z dnia 16 listopada 2006 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu podniesiono, iż strona wypłaca pracownikom na bieżąco należności orzeczone nakazem z dnia [...]. Tym samym nałożenie grzywny, przy złej sytuacji finansowej strony, uniemożliwi dalsze regulowanie należnych pracownikom kwot. Postanowieniem z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy pracodawca obowiązany jest w szczególności terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W tytule wykonawczym określono obowiązek wypłaty należności, których termin realizacji upłynął w 2005 r. Organ wskazał dalej, iż celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zobowiązanie strony do podjęcia działań bezpośrednio zmierzających do wykonania nakazu wypłaty zaległych wynagrodzeń. Częściowa wypłata orzeczonych kwot nie stanowi zaś wykonania nakazu. Organ II instancji wskazał również, iż nie jest intencją Państwowej Inspekcji Pracy pogarszanie sytuacji finansowej strony, a jedynie spowodowanie realizacji nałożonych na stronę obowiązków. Dodał również, iż wysokość grzywny jest i tak kilkakrotnie niższa, niż łączna kwota wynikająca z nakazu z dnia [...]. Na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Stowarzyszenie A złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie, jako naruszającego prawo, a także o wstrzymanie wykonania postanowienia w całości. Strona skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, poprzez wzięcie pod uwagę wszystkich obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji, nie zauważając częściowego jej wykonania. Zatem nie wzięto pod uwagę relewantnych okoliczności, podniesionych w zażaleniu z dnia 16 listopada 2006 r., w którym podkreślono fakt częściowego wykonania obowiązków nałożonych przez organ Państwowej Inspekcji Pracy nakazem z dnia [...]. Z tych powodów, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 § 3, art. 59 § 1 pkt 1 i 2, art. 125 § 1, a także art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. 229, poz. 1954 ze zm.). Zarzuty te znajdują uzasadnienie w fakcie, że zobowiązany sam przystąpił do realizacji obowiązków określonych nakazem przed rozpoczęciem postępowania egzekucyjnego i realizacja nadal trwa. Częściowe wykonanie obowiązków, zdaniem strony skarżącej, skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek wykonany bowiem został przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a powołany przepis nie określa momentu, w którym obowiązek powinien być wykonany. Ta sama okoliczność daje podstawę do umorzenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 125 ustawy egzekucyjnej. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, iż wdrożenie postępowania egzekucyjnego jest następstwem niewykonania decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...], w której określono precyzyjnie osoby i przysługujące im świadczenia w konkretnych kwotach, a także określono termin jej realizacji. Postępowanie egzekucyjne jest zaś wypełnieniem dyspozycji art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań zmierzających do wykonania obowiązku. Oznacza to nie tylko całkowite zaniechanie wykonania obowiązku ale także brak działań powodujących wykonanie obowiązków określonych w decyzji, w terminie w nim wskazanym. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono zaś, iż decyzja z dnia [...] wykonana została jedynie częściowo. Organ wskazał dalej w odpowiedzi na skargę, iż powołany przez stronę art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraża zasadę niezbędności, co oznacza, że egzekucja administracyjna może być prowadzona gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, tj. wykonania obowiązku. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Realizacji tej zasady służy przewidziany w ustawie obowiązek odstąpienia od egzekucji, nawet wówczas, gdy obowiązek został zrealizowany w części, pod warunkiem jednak, że należność pozostała do realizacji jest zdecydowanie mniejszej wartości, niż wartość zajętego składnika majątkowego. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca w przypadku egzekwowania wykonania obowiązków o charakterze pieniężnym. Z kolei art. 59 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. W przypadku strony skarżącej obowiązek ten został określony decyzją z dnia [...]. Twierdzenie, że wykonanie częściowe obowiązku skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego, może być zasadne tylko wówczas, gdy tak wynika z treści decyzji. Częściowa realizacja decyzji może stanowić podstawę do zastosowania innego środka, o który strona jednak nie wystąpiła. Art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie tylko wtedy, kiedy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany w całości i tylko na wniosek zobowiązanego. Brak wniosku o umorzenie grzywny nakłada na organ obowiązek ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania powyższego przepisu. Ponadto trudno zgodzić się, zdaniem organu, z twierdzeniem strony, że jednocześnie naruszono treść obu przepisów. Naruszenie przepisu art. 125 wyklucza możliwość naruszenia art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał następnie, iż postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało zgodnie z treścią art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadanie obowiązkom wskazanym w tytule rygoru natychmiastowej wykonalności jest określeniem terminu, w jakim obowiązek ma być wykonany. Obowiązki określone w tytule dotyczą niewypłaconych należności pracowniczych, których termin realizacji minął. Zatem słuszny interes społeczny polega na egzekwowaniu przestrzegania przez zobowiązanego przepisów prawa w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał również w odpowiedzi na skargę, iż na wniosek zobowiązanego z dnia 2 stycznia 2007 r., złożonym zatem już po wdrożeniu postępowania egzekucyjnego, zmieniono termin wykonania nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] na dzień [...] i na podstawie art. 56 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sad rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się szeregu uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W sytuacji bowiem, gdy obowiązek wypłaty pracownikom zaległych uposażeń, nałożony nakazem Inspektora Pracy z dnia [...], nie został wykonany, obowiązkiem organu - po uprzednim wystosowaniu do zobowiązanego upomnienia w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002 r. Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - było wszczęcie przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego, co też uczyniono, doręczając skarżącemu tytuł wykonawczy. Treść tytułu wykonawczego, w kontekście jego wymogów formalnych określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie budzi zastrzeżeń Sądu, choć należy podkreślić, iż w aktach sprawy brakuje upomnienia, które zgodnie z tytułem wykonawczym doręczone zostało stronie w dniu 21 lipca 2006 r. Jednakże należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu, dlatego też postanowienia wydane przez organy obu instancji podlegają uchyleniu. Stosownie do art. 121 § 2 wymienionej wyżej ustawy nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 5 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25 000 zł. Ustawodawca wprowadził zatem tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r. OSK 1140/04, niepubl.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji, nakładając na zobowiązane Stowarzyszenie A grzywnę w maksymalnej wysokości 25 000 zł, nie przedstawiły żadnego uzasadnienia co do okoliczności, jakimi się kierowały, określając taką, a nie inną jej wysokość. W wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05 (ONSAiWSA 2006/6/168) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował zasługującą na pełną aprobatę tezę, iż w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, stanowi to tzw. uznanie administracyjne. Uznanie to nie oznacza dowolności, wymaga uzasadnienia, a co najistotniejsze - podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Tak więc przewidziana w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie organy egzekucyjne całkowicie pominęły rozważania w tym zakresie. Ponadto w myśl art. 18 ww. ustawy do postępowania egzekucyjnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne, jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a. Takim niezbędnym ustaleniem w toku postępowania egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia jest np. stan majątkowy zobowiązanego. W toku postępowania strona zobowiązana powoływała się na swoją trudną sytuację finansową, wskazując również na sukcesywne wywiązywanie się z nałożonych obowiązków, w stopniu odpowiadającym jej aktualnym możliwościom finansowym. Organy, wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie odniosły się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do tych argumentów. Pominięty został również argument, iż nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości uniemożliwi stronie zobowiązanej dalsze realizowanie nakazu Inspektora Pracy z dnia [...]. Do tego argumentu organy powinny zaś ustosunkować się ze szczególną uwagą, zważywszy na normy przyjęte w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustanawiające zasady postępowania egzekucyjnego: zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Pominięcie przez organy egzekucyjne takich rozważań oznacza w ocenie Sądu naruszenie obowiązku pełnego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, wynikającego wprost z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., mającego w sprawie zastosowanie stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom omówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...] nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego, ograniczając się wyłącznie do zamieszczenia określonych w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...], choć zawiera uzasadnienie faktyczne, które na marginesie dotyczy wyłącznie nałożonego na stronę obowiązku, pomijając okoliczność związane z nałożeniem grzywny i jej wysokością, nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego. W postanowieniu organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu ustawy egzekucyjnej, ograniczając się jedynie do wskazania w podstawie prawnej art. 17 tej ustawy, określającego jedynie formę rozstrzygnięcia (postanowienie). Tak więc rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził szereg naruszeń przez organy egzekucyjne przepisów postępowania, które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia, w myśl postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie niniejszych rozważań podnieść należy, iż wprawdzie postępowanie egzekucyjne prowadzone w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...], wobec zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego nakazem Inspektora Pracy z dnia [...], jednakże Sąd zmuszony jest brać pod uwagę stan istniejący w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, czyli w dniu [...]. Obowiązki nałożone nakazem z dnia [...] był wówczas wymagalne, dlatego też późniejsza zmiana terminu ich wykonania nie wpłynęła na dokonaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Tym niemniej zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...], z uwagi na istotne naruszenia przepisów postępowania, nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Rozpatrują ponownie sprawę organy egzekucyjne wezmą jednak pierwszej kolejności po uwagę fakt, iż termin wykonania obowiązków nałożonych nakazem Inspektora Pracy z dnia [...] został zmieniony, a postępowanie egzekucyjne zawieszone. Gdyby zobowiązany dalej nie wykonał terminie obowiązków, w ewentualnym postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winny zostać przedstawione argumenty przemawiające za taką, a nie inną wysokości grzywny, uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zaś zawierać wszelkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia Sąd postanowił zgodnie z art. 152 ww. ustawy - pkt 2 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 3 wyroku.