III SA/Łd 664/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi H. S., A. O., M. P., P.P., S.Z. na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 28 lutego 2011 r. nr V/30/11 w przedmiocie opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych gminy Maków oddala skargę. III SA/Łd 664/11 UZASADNIENIE W dniu 28 lutego 2011 roku Rada Gminy Maków, działając na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr V/30/11 – w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. Uchwałą Rada Gminy wyraziła pozytywną opinię w sprawie zmiany granic administracyjnych Gminy Maków, która ma polegać na wyłączeniu z Gminy Maków części obszaru obejmującego nieruchomości o łącznej powierzchni 151,8548 ha i włączeniu ich w granice Miasta S.. Pismem z dnia 30 marca 2011 r. mieszkańcy Gminy Maków – H. S., P. P., A. O. i S. Z., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy Maków do "usunięcia naruszenia ich interesu prawnego oraz przysługujących im uprawnień" w związku z przyjęciem spornej uchwały Rady Gminy Maków z dnia 28 lutego 2011 roku. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. Przewodniczący Rady Gminy Maków, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego, czy uprawnień mieszkańców Gminy w związku z przyjętą uchwałą w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. W dniu 30 maja 2011 r. H. S., P. P., A. O. i S. Z. wnieśli na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Rady Gminy Maków, skargę na wskazaną wyżej uchwałę tej Rady z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. Powyższej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4b ust. pkt 2 i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z wynikami poprzedzających uchwałę konsultacji społecznych, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego stanowiska Rady Gminy. Wskazując na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Maków oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali na uchybienia, jakimi – ich zdaniem – dotknięta została kwestionowana uchwała: a/ brak jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie powodu przeprowadzania kolejny raz w krótkim terminie czasu konsultacji, skoro poprzednie konsultacje w tożsamym przedmiocie odbyły się w okresie od 15 lipca 2009 r. do 31 lipca 2009 r., a swą opinię wyraziło wówczas ponad trzy tysiące mieszkańców; b/ skrócenie o połowę terminu pomiędzy podjęciem uchwały a rozpoczęciem konsultacji w stosunku do uchwały z 2009 r. - okres konsultacji wyznaczony został w przedziale czasu od dnia 1 lutego 2011 roku do dnia 14 lutego 2011 roku - w sytuacji, w której uchwała podjęta została w dniu 24 stycznia 2011 r.; c/ niewystarczający sposób przekazania o niej informacji mieszkańcom - w przeciwieństwie bowiem do poprzedniej uchwały, tym razem informacja ta pojawiła się jedynie na stronach internetowych gminy. Zabrakło natomiast obwieszczeń w miejscach publicznych lub skierowanych do mieszkańców ulotek; d/ delegowanie uprawnień do jej wykonania na Wójta Gminy Maków bez wskazania sposobu, w jaki miałoby to nastąpić, z uwzględnieniem konieczności poinformowania o konsultacjach jak największej liczby mieszkańców; e/ nieprecyzyjność postanowień dotyczących sposobu wyrażania opinii przez mieszkańców poprzez zapisy, iż: - zapewnia się możliwość wzięcia udziału w konsultacjach w siedzibie Urzędu w Makowie ul. Główna 12 w godzinach pracy Urzędu, tj. w godzinach od 8.00 do 16.00, - Urząd Gminy w Makowie zapewni także możliwość pobrania ankiety ze strony internetowej Urzędu www.gminamakow.info, którą po wypełnieniu należy dostarczyć do siedziby Urzędu. Z omawianych postanowień uchwały – jak wskazali skarżący – nie wynika bowiem, jak konkretnie miałoby wyglądać składanie ankiet, tj. czy należy je składać osobiście, czy dopuszczalne jest zbieranie ich przez część uprawnionych (w tym radnych i działaczy społecznych) i następnie zbiorcze złożenie w siedzibie urzędu, a także czy możliwie jest składanie ankiet drogą pocztową; f/ uzależnienie ważności konsultacji od uczestnictwa w nich 50 osób, skoro poprzednio takiego wymogu w ogóle nie było, a w konsultacjach wzięło udział ponad trzy tysiące mieszkańców. Tym samym pozorna ważność konsultacji w przypadku opowiedzenia się śladowej części mieszkańców za wyłączeniem spornego terenu z obszaru Gminy Maków, spowoduje de facto unieważnienie kilku tysięcy głosów makowian sprzeciwiających się takiemu rozwiązaniu sprzed półtora roku; g/ błędny zapis, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Wojewódzkim. Podnosili dalej, iż nieprecyzyjnie sformułowane zapisy uchwały stworzyły możliwość dokonywania dowolnej interpretacji jej postanowień, poprzez całkowicie arbitralne weryfikowanie ważności ankiet w zależności od sposobu ich składania. Jak wskazywali, skutkiem takich działań powstała wątpliwość odnośnie wiarygodności danych, które w dalszej kolejności stanowiły podstawę dla wydania przez Radę Gminy Maków uchwały pozytywnie opiniującej zmianę granic. Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podnosili, iż wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego jako mieszkańców biorących udział w konsultacjach poprzedzających podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia przez Radę Gminy opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. Pominięto bowiem zupełnie wpływ głosów skarżących jako mieszkańców na decyzję Rady Gminy, a poprzez brak merytorycznego uzasadnienia uchwały w sprawie wyrażenia opinii nie znają oni – jak stwierdzili – przyczyny takiego działania. Tym samym, w ocenie skarżących, Rada Gminy podejmując sporną uchwałę, naruszyła ich interes prawny wyrażający się w konieczności zapewnienia skarżącym jako mieszkańcom Gminy Maków realnego wpływu na podejmowane przez organy gminy decyzje oraz właściwe informowanie mieszkańców o przesłankach podejmowanych rozstrzygnięć. Uzupełniając zarzuty skargi, w piśmie z dnia 21 maja 2011 r., skarżący podnieśli dodatkowo, że przyjęcie zaskarżonej uchwały odbyło się z naruszeniem przepisów określających organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy. W szczególności brak było uzasadnienia wskazującego na potrzeby i skutki finansowe podjęcia spornej uchwały. Radni – jak wskazywali skarżący – otrzymali projekt zakwestionowanej uchwały w przeddzień sesji, co również naruszało przepisy statutu Gminy Maków. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Maków, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o jej oddalenie. W treści odpowiedzi na skargę Rada Gminy Maków odniosła się przede wszystkim do kwestii interesu prawnego skarżących. Podniosła w związku z tym, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia do złożenia skargi do sądu administracyjnego wyłącznie w sytuacji, gdy uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa i odnosić się do podmiotu kwestionującego akt prawny i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Jak w związku z tym wskazała Rada, zaskarżona uchwała wyrażała opinię Rady Gminy Maków dotyczącą zmiany granic administracyjnych gminy, będącą częścią procedury zmiany granic gmin, a zatem w ocenie Rady Gminy Maków z uchwały tej nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki osób trzecich, w tym dla osób skarżących tą uchwałę (będących mieszkańcami gminy). Skarżący wywodzą swoje prawo do skargi z tego tytułu, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny jako mieszkańców gminy biorących udział w konsultacjach społecznych, poprzedzających jej podjęcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy p.p.s.a., kontrola Sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., i że każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy, powiatu, województwa oznacza ich nieważność (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydanie 3 str. 396). Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] jest uchwała Rady Gminy Maków z dnia 28 lutego 2011 r. (Nr V/30/11) wyrażająca pozytywną opinię w zakresie zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. Skarga została złożona przez mieszkańców Gminy – H. S., P. P., M. P., A. O. i S. Z.. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony jest w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego pismem z 30 marca 2011 r., a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi, w piśmie z dnia 12 maja 2011 r., z zachowaniem 30-dniowego terminu (28 maja 2011 r.), skierowali skargę do Sądu. Jak wynika z zacytowanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W niniejszej sprawie skarżący występują wyłącznie we własnym imieniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy wyraziła jedynie pozytywną opinię w sprawie zmiany granic Gminy Maków. Uchwała nie zawiera żadnych rozwiązań, które by ustalały, ograniczały lub modyfikowały prawa skarżących. Nie dotyczy zatem bezpośrednio jakichkolwiek praw skarżących. Z treści skargi wynika, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego przez Radę Gminy Maków w naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 4b ust. 1 pkt 2 i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z wynikami poprzedzających uchwałę konsultacji społecznych, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego stanowiska Rady Gminy w tym przedmiocie. W zasadniczej część skargi podnoszą zarzuty kierowane już uprzednio w stosunku do uchwały Rady Gminy z dnia 24 stycznia 2011 r. nr IV/18/11 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych związanych właśnie z propozycją zmiany granic, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. III SA/Łd 409/11 także oddalając skargę. W kontekście przedstawionych rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza własnego interesu prawnego skarżących. Wobec postawienia zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, który wraz z art. 4 i 4a tej ustawy stanowi podstawę prawną dla dokonywania m.in. zmian terytorialnych gmin oraz zarzutu naruszenia 5a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego o przeprowadzaniu fakultatywnych konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmian granic gminy, stwierdzić należy, że takie powołanie się na przepisy regulujące zasady przygotowywania i organizowania konsultacji społecznych nie jest tożsame z wykazaniem naruszenia interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Wprawdzie skarżący należą do wspólnoty samorządowej Gminy Maków, niemniej jednak sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt OSK 145/06; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, niepubl.). Podjęcie zaś przez Radę Gminy uchwały, która w ocenie skarżących narusza interes prawny gminy nie oznacza automatycznie naruszenia interesu prawnego skarżących, którzy są członkami tej jednostki samorządu terytorialnego. Gmina, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy posiada osobowość prawną i nawet uznanie, że dana uchwała narusza jej interes prawny nie oznacza automatycznie, że narusza ona interes prawny każdego członka wspólnoty samorządowej z osobna. Na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Maków, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z tej regulacji, a przysługujących skarżącym - jako mieszkańcom gminy - prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. W art. 4b i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wyartykułowane zostały normy proceduralne, stanowiące o zasadach dokonywania zmian granic gmin oraz prawie zorganizowania konsultacji społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego, które to przepisy ustawy o samorządzie gminnym same w sobie nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podkreślić także należy, że z przepisu art. 4b ust. 1 pkt 2 wynika, iż wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia zmieniającego granice gminy wymaga wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Możliwości złożenia wniosku o zmianę granic gminy nie jest uzależniona w przepisie od pozytywnego wyniku konsultacji, a wynik konsultacji nie jest dla organu wiążący. Argumentacja skarżących oparta jest nie na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżących, lecz jedynie pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżących jako członków wspólnoty samorządowej i obywateli. Takiego natomiast naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzona pod tym kątem analiza obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w skardze, nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że zaskarżoną uchwałą mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżących. W tych warunkach, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania przez skarżących naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi podstawę oddalenia wniesionej skargi. Podnieść przy tym trzeba, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżących, Sąd nie ma możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05 oraz W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2009, nr 3, s. 51). Ustalenie przez Sąd, że skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłączało możliwość oceny zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).