III SA/Łd 664/16

Dnia 8 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. W. kwotę 5907 (pięć tysięcy dziewięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, w zw. z art. 44 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48), zwanego dalej rozporządzeniem delegowanym nr 640/2014, art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., str. 15), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1974/2006, art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r., str. 1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2988/95, art. 47 § 1, art. 51 § 1 O.p., art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), art. 20 ust. 4 i 5, art. 28, art. 28a ust. 7, art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 39 ust. 2 pkt 2, § 45, § 46, § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r., § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 324), zwanego dalej rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S z dnia [...] r. o ustaleniu A W kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu organ II instancji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że w dniu 11 maja 2011 r. A W złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. w wysokości 20 136,60 zł. Kwota wsparcia wynikająca z tej decyzji została przekazana na wskazany przez skarżącego rachunek bankowy w dniu 10 kwietnia 2012 r. W dniu 25 kwietnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. W dniu 4 grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w wysokości 19 800,60 zł. Decyzja została doręczona zgodnie z art. 20 ust. 4 i 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Kwota wsparcia wynikająca z tej decyzji została przekazana na wskazany przez skarżący rachunek bankowy w dniu 7 stycznia 2013 r. W dniu 18 marca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. W dniu 19 listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w wysokości 17 246,20 zł. Kwota wsparcia wynikająca z tej decyzji została przekazana na wskazany przez skarżącego rachunek bankowy w dniu 6 grudnia 2013 r. W dniu 7 kwietnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Decyzją z dnia 11 września 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Decyzja została doręczona w dniu 15 września 2015 r. W dniu 16 listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 36 301,00 zł. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie. Organ II instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że skarżący na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w związku ze zmniejszeniem powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe z uwagi na niedopuszczalną zmianę wariantów realizowanych na działce ewidencyjnej nr[...]. Organ II instancji za prawidłową uznał również ustaloną przez organ I instancji kwotę nienależnie pobranej płatności z tego tytułu, tj. 36 301,00 zł, w tym: nienależnie pobranej płatności w 2011 r. w kwocie 12 942,00 zł, tj. 7,19 ha (powierzchnia, na której zaprzestano realizacji zobowiązania) * 1 800 zł (stawka płatności za realizowany w 2011 r. wariant 2.10), nienależnie pobranej płatności w 2012 r. w kwocie 12 942,00 zł, tj. 7,19 ha (powierzchnia, na której zaprzestano realizacji zobowiązania) * 1 800 zł (stawka płatności za realizowany w 2011 r. wariant 2.10), nienależnie pobranej płatności w 2013 r. w łącznej kwocie 10 417,00 zł, tj. 2,50 ha (powierzchnia, na której zaprzestano realizacji zobowiązania) * 790 zł (stawka płatności za realizowany w 2013 r. wariant 2.1) i 4,69 ha (powierzchnia, na której zaprzestano realizacji zobowiązania) * 1 800 zł (stawka płatności za realizowany w 2013 r. wariant 2.10). Organ II instancji podniósł, że skarżący złożył wniosek o przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w dniu 11 maja 2011 r. i zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 8,40 ha, 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) na powierzchni 0,42 ha oraz 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 7,19 ha działki ewidencyjnej nr[...]. Powyższe zobowiązanie zostało podjete na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r. Tym samym rolnik zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zobowiązanie to było realizowane również w 2012 r. W 2013 r. skarżący dokonał zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...], realizując wariant 2.1 na powierzchni 2,50 ha oraz wariant 2.10 na powierzchni 4,69 ha. Zmiana dokonana została zgodnie z § 50a ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W 2014 r. skarżący dokonał kolejnej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...] wskazując, iż jest na niej realizowany wariant 2.11 na powierzchni 2,50 ha oraz wariant 2.1 na powierzchni 4,69 ha. W ocenie organu II instancji zmiana ta jest niedopuszczalna. Nie mieści się w katalogu dopuszczalnych zmian wymienionych § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. co oznacza, że skarżący zaprzestał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...]. Zmniejszenie powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, pociąga za sobą konsekwencję w postaci obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej pobranej do powierzchni, na której to zobowiązanie nie jest już realizowane. Powyższe wynika wprost z zapisów § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., przy czym w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał wskazany przepis w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej w dniu 15 marca 2014 r. zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. w przypadku zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 r., zwrot płatności rolnośrodowiskowej odbywa się na podstawie przepisów w brzemieniu obowiązującym do 15 marca 2014 r. W związku z powyższym zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem." Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., w tym § 39 ust. 2 pkt 2, w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r. Treść wskazanego przepisu jest jednoznaczna. W sytuacji, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w części, która została przyznana do działki rolnej objętej tym zmniejszeniem. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia i rażącego naruszenia § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz art. 6 i 8 k.p.a. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r., na podstawie którego skarżący podjął się realizacji zobowiązania, zostało uchylone przez rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., w którym ustawodawca zawarł przepisy szczególne regulujące jego zastosowanie do zobowiązań podjętych na podstawie uchylonego rozporządzenia. Jednym z nich jest § 50, który wprawdzie w ust. 1 stanowi, iż rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w zakresie wariantu 2.9, 2.10, 2.11 i 2.12, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r., ale stosownie do treści tego przepisu dotyczy to wyłącznie wymogów określonych dla tych wariantów w treści uchylonego rozporządzenia. W zakresie zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w tych wariantach, podjętego na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zastosowanie ma ust. 2 tego przepisu, który nie dopuszcza zmiany tego zobowiązania za wyjątkiem sytuacji wymienionych w tym przepisie. Organ II instancji stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności podniósł, iż kwota nienależnie pobranych płatności za kolejne lata przekroczyła 100 euro przeliczone na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Płatności rolnośrodowiskowe przyznane do gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr [...] a mocy decyzji z dnia: [...] r., 4 grudnia 2012 r. i 19 listopada 2013 r. nie wynikały z pomyłki organu. Wydając wskazane decyzje organ I instancji nie mógł przewidzieć, że w 2014 r. rolnik nie spełni warunków realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie można porównać osoby wykonywującej działalność zawodowo i na własny rachunek, z osobą dorywczo zajmującą się rolnictwem. Każdy podmiot zawodowo wykonujący swoją działalność powinien podnosić poziom swojej wiedzy i kwalifikacji zawodowych oraz dokładać należytej staranności przy uzyskiwaniu pomocy wspólnotowej. Rolnik mógł i powinien w takich okolicznościach wykryć swój błąd. Skarżący miał na niego wpływ, choćby przez zapoznanie się z warunkami programu, do którego przystąpił i mógł go zauważyć. Podejmując się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz składając kolejne wnioski o przyznanie płatności w trakcie jego realizacji, skarżący oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności i konsekwencje niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie zostały spełnione także przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, określone w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że w terminie wyznaczonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, skarżący dokonał zgłoszenia wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych uniemożliwiających mu realizację programu zgodnie z podjętym zobowiązaniem. Organ II instancji podniósł nadto, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w sposób szczególny reguluje okres przedawnienia dla programów wieloletnich. Przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że upływ terminu przedawnienia nie może nastąpić przed ostatecznym zakończeniem programu. Oznacza to, że termin przedawnienia wynikający z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 lub dłuższy termin stosowany na mocy prawa krajowego zgodnie z ust. 3 tego przepisu, będzie mógł trwać nawet po zakończeniu programu. Z drugiej strony, termin przedawnienia czynności, do której odnosi się art. 3 ust. 1, nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończenia programu. Nienależnie pobrana przez skarżącego płatność rolnośrodowiskowa objęta była Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Mamy zatem do czynienia z programem wieloletnim. Z art. 28 rozporządzenia nr 1290/2005, zatytułowanego "Wypłaty i salda zamknięcie programu" wynika, że datą ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest 30 czerwca 2016 r. Zatem w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013 okres przedawnienia ulega przedłużeniu do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej, a więc co najmniej do 31 grudnia 2015 r., jednakże nie dłużej niż do 30 czerwca 2016 r. Ponieważ w analizowanej sprawie nienależnie pobrana płatność wypłacona została w ramach PROW 2007-2013, to nie doszło do przedawnienia należności, gdyż do chwili obecnej program ten nie został zamknięty. W skardze na powyższą decyzję A W wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji A W zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 11 i art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez: - niewskazanie jako podstawy prawnej decyzji w zakresie naliczonych odsetek za zwłokę art. 56 § 1 oraz art. 56d O.p. mimo, iż wyliczenie odsetek nastąpiło w oparciu o wskazane przepisy; - wskazanie błędnej podstawy prawnej, tj. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zakresie całego rozstrzygnięcia, podczas gdy zasadnicza jego część, tj. określenie przesłanek zwrotu nienależnie przyznanej pomocy została oparta na wskazanym przepisie w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r.; b. art. 11 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania i uzasadnienia okoliczności faktycznych, z których wynikałoby, że skarżący w latach 2011-2013 dopuścił się nieuprawnionej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, które skutkowałoby nałożeniem na niego obowiązku zwrotu nienależnie przyznanej pomocy finansowej; c. art. 80 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez: - pominięcie przez organ przy rozpatrywaniu i ocenie materiału dowodowego protokołów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 23 września, 17 listopada oraz 15 grudnia 2011 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, z których wynika, iż nie stwierdzono uchybień w wykonaniu zobowiązania przez skarżącego, które skutkowałyby odmową lub zmniejszeniem płatności środowiskowej; d. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. a. § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w latach 2011-2013 skarżący dokonywał nieuprawnionej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego; b. § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi on samodzielną podstawę zastosowania do procedury zwrotu wypłaconej pomocy finansowej § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r., podczas gdy prawidłowa jego wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż przepis ten wskazuje na dalsze stosowanie przepisów rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji wyłącznie w zakresie pomocy finansowej w kolejnych latach jego realizacji, nie zaś przesłanek zwrotu pomocy już udzielonej; c. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę prawną decyzji przepisu nieobowiązującego i jako takiego niemającego zastosowania w niniejszej sprawie; Nadto w razie uznania, iż wykładnia powyższego przepisu pozostaje prawidłowa skarżący zarzucił naruszenie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r. poprzez jego zastosowanie polegające na ustaleniu nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013, podczas gdy przesłanka do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej zachodzi w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów danych pakietów, ale jedynie w roku, w którym te uchybienia stwierdzono. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ administracji zaniechał wskazania przepisów prawa, stanowiących podstawę wydanej decyzji, tj. art. 56 § 1 oraz art. 56d O.p., o których mowa wyłącznie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącego organ pominął, podając podstawę prawną rozstrzygnięcia, okoliczność zmiany przepisu ustanawiającego przesłanki zwrotu nienależnie pobranej płatności. Z podstawy podanej przez organ wynika wprost, iż w sprawie zastosowano § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. z późniejszymi zmianami, w tym wprowadzonymi z dniem 15 marca 2014 r. i kolejnymi. Tymczasem już w uzasadnieniu decyzji organ podaje, iż podstawę prawną stanowi w istocie treść przepisu sprzed zmian dokonanych rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2014 r. Uzasadnienie decyzji nie zawiera prawidłowego przytoczenia okoliczności faktycznych, które świadczyłyby o tym, że w istocie doszło do nieuprawnionej zmiany zobowiązania, które mogłoby skutkować zwrotem pobranego świadczenia. Brak jest jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że do zmniejszenia dochodziło także i w poprzednich latach realizacji zobowiązania przez rolnika. W sposób nieuprawniony, bo jedynie na podstawie wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. organ ustalił, iż skutkujące zwrotem płatności uchybienia miały miejsce w latach 2011-2013, podczas gdy dysponował materiałem dowodowym, który winien prowadzić do odmiennych wniosków. Podczas trzech kontroli przeprowadzonych we wrześniu, listopadzie i grudniu 2011 r., a zatem w trakcie realizacji zobowiązania, nie wykryto nieprawidłowości, które skutkowałyby odmową pomocy finansowej lub jej wypłacie w zmniejszonej wysokości. Powyższe skutkowało błędnym zastosowaniem § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a to z uwagi fakt, iż w latach 2011-2013 nie doszło do niedozwolonej zmiany zobowiązania środowiskowego, o którym mowa we wskazanym przepisie. Uzasadniając zarzut nieprawidłowej i stojącej w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r., skarżący wskazał na brak zastrzeżenia, że przepisy dotychczasowe należy stosować także w zakresie procedury zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w chwili jego wejścia w życie. Skarżący podkreślił przy tym, że postępowanie dotyczące zwrotu świadczeń za lata 2011-2013 wszczęte zostało 16 marca 2015 r., a zatem w czasie, gdy płatności te niewątpliwie zostały już zrealizowane. Konsekwencją nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu było uchybienie polegające na orzeczeniu zwrotu na podstawie przepisu już nieobowiązującego, tj. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r., podczas gdy zastosowanie w sprawie znaleźć powinien przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o zwrocie. Organ nie wykazał, że w latach 2011-2013 skarżący spełnił przesłankę zwrotu wskazaną w zastosowanym przepisie i w rzeczywistości zmniejszył obszar działek, na których realizował swoje zobowiązanie. Do zmiany realizacji zobowiązania doszło wyłącznie w 2014 r., co poskutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości. Prawidłowa ocena zgromadzonych dowodów prowadzi do wniosku, że w latach 2011-2013 rolnik wywiązywał się z zaciągniętego zobowiązania i w sposób należny otrzymywał związaną z tym pomoc finansową. Powyższe zaś prowadzi do uznania, że § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r. nie powinien znaleźć zastosowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor[...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2011, 2012 i 2013 r. w związku ze zmniejszeniem powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, na skutek niedopuszczalnej, zdaniem organów administracji, zmiany wariantów realizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] w 2014 r. Z akt sprawy wynika, że w 2011 r. skarżący składając wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na 7,19 ha powierzchni działki ewidencyjnej n[...] w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Roślinę uprawianą stanowiła czarna porzeczka (oświadczenie skarżącego z dnia 25 lipca 2011 r., wniosek o przyznanie płatności). Pierwsza płatność została skarżącemu przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S z dnia [...] r. W 2012 r. skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w tym samym pakiecie i wariancie (wniosek o przyznanie płatności na 2012 r.). Płatność na 2012 r. skarżący otrzymał na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S z dnia 4 grudnia 2012 r. W 2013 r. skarżący dokonał zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...] w zakresie wariantu, który dotychczas realizował. We wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. zgłosił, iż na działce tej realizuje wariant 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,50 ha (gorczyca) oraz wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 4,69 ha (porzeczka). Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S przyznał skarżącemu płatność. We wniosku złożonym w 2014 r. skarżący dokonał kolejnej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...] wskazując, iż jest na niej realizowany wariant 2.11 pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,50 ha (aronia) oraz wariant 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,69 ha (facelia). Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S przyznał skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Organ uznał, że skarżący dokonał nieuprawnionej zmiany zobowiązania na działkach rolnych G o powierzchni 2,50 ha i H o powierzchni 4,69 ha, położonych na działce nr [...] i dlatego wykluczył je z naliczania płatności. Decyzją z dnia 11 września 2015 r. Dyrektor[...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu 15 września 2015 r. Od decyzji tej skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. W dniu 16 listopada 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu na mocy decyzji z dnia: [...] r., 4 grudnia 2012 r. i 19 listopada 2013 r. Okoliczności te są bezsporne w niniejszej sprawie. Z mocy art. 43 i 44 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, obowiązującego od dnia 15 stycznia 2015 r., w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 65/2011, w tym art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1, które kierowane są do Państw Członkowskich i określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zasadą jest zwrot przez beneficjenta nienależnej płatności powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2, który to przepis nakazuje naliczyć odsetki za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia przy zastosowaniu stopy odsetek obliczonych zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie niższą niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot. Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi (lit. a); lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych (lit. b). Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis ten odnosi się jedynie do zobowiązań wieloletnich. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). Zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Wskazane wyżej przepisy mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. W Polsce uszczegółowienie takie nastąpiło w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ustawa ta określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (art. 1 pkt 1); warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej: w ramach działań objętych programem, zwanej dalej "pomocą" (art. 1 pkt 1 lit. a), na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" (art. 1 pkt 1 lit. b), w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne o zwrot płatności zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w powołanym art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, które reguluje zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przepis § 46 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013, należy stosować nowe uregulowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który, obok spełnienia innych warunków, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 4). Dodać należy, że analogiczne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostały określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4). Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Zasadą zatem jest, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, a wszelkie dopuszczalne odstępstwa są określone w tym rozporządzeniu. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r. także co do zasady nie dopuszczało zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego realizacji (§ 5 ust. 1). Jak już wyżej wskazano na działce nr[...] skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, a więc pakietu, wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. dopuszcza zmianę realizowanego w ramach tego pakietu wariantu i rośliny uprawnej, ale dopuszczając tę możliwość określa jednocześnie warunki niezbędne dla skuteczności takiej zmiany. I tak w myśl § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w 2013 r. dopuszczalna była zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, a więc rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., polegająca na zmianie: miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu lub (pkt 1), rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub (pkt 2), wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne (pkt 3) – jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie. W myśl § 50a ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w przypadku dokonania zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z ust. 1 do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że: płatności te są przyznawane w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58 (rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.), jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58 (pkt 1); jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58 (pkt 2). Wskazane w § 50a ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. były zatem dopuszczalne tylko w 2013 r. i w zakresie określonym w tym przepisie. W 2013 r. skarżący skorzystał z możliwości zmiany realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie określonym w § 50a ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zmiana ta polegała na zmianie dotychczas realizowanego w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na 7,19 ha powierzchni działki ewidencyjnej nr[...] – czarna porzeczka na wariant 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,50 ha (gorczyca) oraz wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 4,69 ha (porzeczka). Natomiast w 2014 r. skarżący w miejsce realizowanych w 2013 r. wariantów: 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,50 ha (gorczyca) i 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 4,69 ha (porzeczka) rozpoczął realizację wariantów: 2.11 pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,50 ha (aronia) oraz 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,69 ha (facelia). Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. nie dopuszcza jednak zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w takim zakresie. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. w zakresie dotyczącym zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w § 50 ust. 2 dopuszcza jedynie zmianę wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanego na gruntach, na których uprawiane są truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, a więc pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne. Dokonana przez skarżącego w 2014 r. zmiana dotyczyła wprawdzie wariantu dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, lecz nie był to grunt na którym były uprawiane truskawki lub poziomki, a tylko w stosunku do tego rodzaju upraw § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. dopuszcza zmianę wariantów dziewiątego i dziesiątego realizowanych w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne. W ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce nr [...] skarżący uprawiał najpierw porzeczkę, zaś od 2013 r. gorczycę i porzeczkę, a więc z pewnością nie truskawki lub poziomki. Co więcej, zmiana mająca miejsce w 2014 r. jedynie w części polegała na zmianie wariantu dziesiątego na pierwszy (co do 4,69 ha powierzchni). W ocenie Sądu zmianę tę organy obu instancji zasadnie uznały za niedopuszczalną. W następstwie tego w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości, zaś decyzją z dnia 11 września 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał ją w mocy. W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku. Zastosowanie sankcji, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Jednakże zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Rolnik, który podejmuje się – w zamian za płatności – realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści wyżej wymienionego rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. W ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak jest podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono (por. wyroki NSA: z 5 maja 2016 r., II GSK 2710/14; z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się nadto, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12; z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres (por. wyroki NSA: z 3 czerwca 2016 r., II GSK 93/15 i z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w latach 2011-2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji ostatecznych przyznających płatności za te lata. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest także okoliczność, że podczas kontroli przeprowadzony we wrześniu, listopadzie i grudniu 2011 r. nie wykryto nieprawidłowości, które skutkowałyby odmową przyznania płatności bądź jej przyznaniem w pomniejszonej wysokości. Organy administracji nie kwestionowały nawet tego, że podczas kontroli przeprowadzonych w 2011 r., a więc w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie stwierdzono nieprawidłowości. Jedyną przyczyną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie przez organy administracji, że w 2014 r. skarżący dokonał niedozwolonej zmiany wariantów pakietu realizowanego w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce nr [...], co oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W tym stanie rzeczy w świetle przedstawionych wyżej uwag za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, iż niedotrzymanie przez skarżącego zobowiązania wieloletniego uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot płatności w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013. Na aprobatę zasługuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu za lata 2011-2013 płatności ze względu na niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego z tytułu płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, warianty 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) i 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 7,19 ha. Podkreślić przy tym trzeba, że na organie nie ciąży w tym wypadku obowiązek ustalenia, czy w latach poprzedzających stwierdzone niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego zaistniała identyczna sytuacja, że skarżący nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce [...]. Zarzuty skargi są w tym zakresie nieuzasadnione. Inną natomiast kwestią jest prawidłowość wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem organu II instancji właściwym w niniejszej sprawie było zastosowanie tego przepisu w jego brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w dniu 15 marca 2014 r. Według organu II instancji zgodnie § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. "w przypadku zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 r., zwrot płatności rolnośrodowiskowej odbywa się na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2014 r.". Nie sposób jednak nie zauważyć, że przepis ten ma całkowicie odmienną treść. Przepis ten stanowi bowiem, że do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie to w § 3 ust. 1 stanowi z kolei, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi. Zdaniem sądu z treści § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. nie można jednak wywieść, że przepisy dotychczasowe, a więc rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w jego brzmieniu sprzed tej zmiany, należy stosować w przypadku postępowań dotyczących zwrotu nienależnie pobranych płatności wszczętych po dniu wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. po 15 marca 2014 r. (§ 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r.), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (16 listopada 2015 r.). Przepis § 3 ust. 3 wskazanego rozporządzenia w sposób wyraźny odnosi się do pomocy finansowej przyznawanej za realizację zobowiązania w kolejnych latach a nie do jej zwrotu. Należy zatem przyjąć, że do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należało w tym zakresie zastosować uregulowanie obowiązujące w dacie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności zgodnie zresztą z § 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 12 marca 2014 r. Co więcej, powołana przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wskazuje, że w sprawie zastosowano ten przepis w brzmieniu obowiązującym w jego pierwotnym brzmieniu "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem", a więc nawet nie w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 1312), które to rozporządzenie weszło w życie w dniu 14 listopada 2013 r. (§ 2) i nie zawierało żadnych przepisów przejściowych. W okresie od 14 listopada 2013 r. do 14 marca 2014 r. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Natomiast od dnia 15 marca 2014 r. z mocy § 1 pkt 15 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między: – powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a – powierzchnią stanowiącą różnicę między: – powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a – powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem, b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa. Jednocześnie na mocy § 1 pkt 15 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. do § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. został dodany do ust. 2 pkt 2a w brzmieniu: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant;". Oznacza to, że od dnia 15 marca 2014 r. w sposób istotny zmieniły się zasady ustalania przez organ zwrotu przyznanej pomocy w stosunku do pierwotnego brzmienia § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. O słuszności takiego twierdzenia przekonuje treść przepisu § 49 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 18 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r., który wyłącza stosowanie przepisów art. 38 ust. 2 i art. 39 ust. 2 pkt 2a przy zmniejszaniu i określaniu obowiązku zwrotu płatności w przypadku pakietu 2 wariant 3 i 4 (2.3 i 2.4), z czego wynika wniosek, że żadne odstępstwa od rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym w przypadku wariantu 2.10 nie występują. Reasumując, należy stwierdzić, że rację ma skarżący wskazując na naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że stanowi on samodzielną podstawę zastosowania, do procedury zwrotu wypłaconej pomocy finansowej, § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r. Istotnie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten wskazuje obowiązujące przepisy odnośnie pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację wskazanego w tym przepisie zobowiązania, nie odnosi się zaś w ogóle do kwestii zwrotu pomocy już przydzielonej. Zatem błędne ustalenie przez organy obu instancji stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie w tym zakresie, poddaje w wątpliwość to, czy kwota pomocy, którą winien zwrócić skarżący została ustalona w prawidłowy sposób. W tym stanie rzeczy, na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości weryfikacji stanowiska organów administracji odnośnie wysokości kwoty pomocy podlegającej zwrotowi. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania, w szczególności odnośnie stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. k.p.