III SA/Łd 672/15

Dnia 3 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na pismo Dziekana Wydziału Elektrotechniki, Elektroniki, Informatyki i Automatyki Politechniki [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu okolicznościowego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 19 lutego 2015 roku J. R. złożył do Rektora Politechniki [...] wniosek o udzielenie urlopu okolicznościowego w roku akademickim 2014/2015. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia [...] Dziekan Wydziału Elektrotechniki, Elektroniki, Informatyki i Automatyki Politechniki [...] powołując się na treść § 23 ust. 3 Regulaminu Studiów w Politechnice [...] przyjętego uchwałą Nr 4/2012 Senatu Politechniki [...] z dnia 25 kwietnia 2012 roku, odmówił udzielenia urlopu okolicznościowego we wnioskowanym okresie, tj. w roku akademickim 2014/2015. W piśmie opatrzonym datą "28 kwietnia 2015 roku" J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "skargę, zawiadomienie i wezwanie", której przedmiotem jest m.in. cyt.; "decyzja S. H. Dziekana Wydziału EEIA [...] z dnia [...] o odmowie udzielenia urlopu okolicznościowego". W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że będąca przedmiotem skargi materia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo z dnia [...] (które nazwał decyzją) Dziekana Wydziału Elektrotechniki, Elektroniki, Informatyki i Automatyki Politechniki [...], w którym Dziekan odwołując się do treści § 23 ust. 3 Regulaminu Studiów w Politechnice [...] odmówił udzielenia skarżącemu urlopu okolicznościowego w roku akademickim 2014/2015. Rozważenia więc wymagało, czy zaskarżone pismo Dziekana Wydziału Elektrotechniki, Elektroniki, Informatyki i Automatyki Politechniki [...] z dnia [...] może być kwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U.z 2012r., poz. 572), organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co zresztą później student potwierdza w formie składanego ślubowania (por. uchwała NSA z dnia 13 października 2003r., sygn. akt OPS 5/03). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. W drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012r. sygn. akt I OSK 1583/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego) – por. cyt. powyżej postanowienie NSA z dnia 18 września 2012r., sygn. akt I OSK 1583/12). Stwierdzić zatem należy, że sprawa dotycząca odmowy udzielenia urlopu okolicznościowego, która to kwestia w zakresie organów właściwych do jej załatwienia oraz trybu postępowania została uregulowana w Regulaminie Studiów w Politechnice [...] nie należy do tzw. indywidualnych spraw studenta w rozumieniu art. 207 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w których zapadają decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływa jednak na sytuację skarżącego jako studenta, nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. Istotne jest także to, że podstawę dla tego rozstrzygnięcia nie stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lecz aktu zakładowego (wewnętrznego uczelni) – regulaminu. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012r., sygn. akt I OSK 1583/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 478/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). W konsekwencji należało uznać, że skoro ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia urlopu okolicznościowego następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaś nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. a.ł.