III SA/Łd 686/17

Dnia 15 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 4 pkt 11 i 22,art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.) – dalej: u.t.d.; lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] orzekającą o nałożeniu na A.S. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w/w decyzją z dnia [...] na skarżącego nałożono karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na: - wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. - wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; Powyższe naruszenia stwierdzono podczas przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji, w dniu 2 sierpnia 2016 r. kontroli drogowej samochodu osobowego marki Reanult o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował A.S. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że skarżący w chwili zatrzymania do kontroli zakończył przewóz pasażera z ul. A. na ulicę B. w Ł. Usługa przewozu została zamówiona przez pasażera przy pomocy aplikacji Uber, a rozliczenie finansowe za jej wykonanie nastąpiło bezgotówkowo, to jest zapłata za wykonany przewóz została pobrana z karty kredytowej pasażera, a wynagrodzenie skarżącego z tytułu wykonywanych przewozów rozliczane jest w cyklu tygodniowym, przez AX. spółkę z o.o., z którą zawarł umowę zlecenia na przewóz osób samochodem osobowym. Usługę przewozu kierujący wykonał pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia 2 sierpnia 2016 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu skarżący został poinformowany pismem z dnia 21 czerwca 2016 r., decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na A.S. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (l.p.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4 b (l.p. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.). Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Wydanej decyzji pełnomocnik strony zarzucił: - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, iż skarżący wykonywał zarobkowy przewóz drogowy, którego wykonywanie nie jest zabronione i nie wymaga uzyskania licencji czy zezwolenia; - naruszenie przepisów art. 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu głównie na zeznaniach przesłuchanego w charakterze świadka pasażera będącego taksówkarzem dokonującym tzw. obywatelskiego zatrzymania, a zatem osoby bezpośrednio zainteresowanej w doprowadzeniu do ukarania skarżącego, przez co zachodzi uzasadniona obawa, że zeznana tej osoby nie są bezstronne a zatem nie powinny mieć decydującego wpływu na przypisanie odpowiedzialności skarżącemu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że w prawidłowo ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z zebranego bowiem w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej A.S. wykonywał przewóz osób bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, a wykonywanie tego przewozu nastąpiło samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut braku wiarygodności świadka K. Zeznania tego świadka były bowiem tożsame z zeznaniami skarżącego, zeznającego w charakterze strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: -przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 par. 1 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnianie stanu faktycznego oraz błędną ocenę dowodów (dowolną), co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, iż wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4 a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4 b ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dowodów wynika, iż skarżący działał w imieniu i na rzecz dającego zlecenie, tj. Ax. sp. z o.o. dokonując w imieniu i na rzecz wskazanej spółki przewozu osób, - przepisów prawa materialnego będących podstawą zaskarżonej decyzji polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, - art. 62 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w umowach nie należy w pierwszej kolejności badać zamiaru stron i celu umowy, a dopiero w dalszej kolejności opierać się na jej dosłownym brzmieniu oraz że można poprzestać na wykładni językowej treści oświadczeń woli ujętych w umowie, jeżeli jej wynik jest niejednoznaczny. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W wyniku rozpoznania zażalenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., II GZ 69/18 uchylił postanowienie sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: k.p.a. oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907) – dalej: u.t.d. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] orzekającą o nałożeniu na A.S. kary pieniężnej w łącznej wysokości 10.000 zł za stwierdzone naruszenia przepisów transportu drogowego, o których mowa w l.p. 1.1. oraz l.p. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu procedujące w niniejszej sprawie organy administracji publicznej zasadnie wywiodły, w oparciu o prawidłowo ustalony stan fatyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy, że skarżący wykonywał w dniu 2 sierpnia 2016 r. przewóz okazjonalny, tj. przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a pojazd, którym wykonywano usługę, nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym w u.t.d. Powyżej powołana u.t.d. określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego i odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców , osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, zasady i tryb wyznaczania dworców , w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i zasady ochrony praw pasażerów ( art. 1 ust. 1 i 2 ). Wskazać należy, iż zgodnie z regulacją art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4 a przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Jak stanowi art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1.pojazdami zabytkowymi; 2. samochodami osobowymi: a. prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b. na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c. po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2 wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21.10.2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE . Natomiast co do warunków podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, kwestie te określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowiąc, że ich podjęcie i wykonywanie: 1. samochodem osobowym, 2. pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3. taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencji , o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 jak i licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu określonych wymagań wskazanych w art. 5c i art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 87 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 , jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...), a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d., jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" przez przepisy prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z §2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300. 8", zwanym dalej: rozporządzeniem Nr 1073/2009), za usługi okazjonalne uznaje "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie ""przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423). Zestawienie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z definicją "przewozu okazjonalnego" wywiedzioną na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwalało uznać, że skarżący wykonywał w dniu 2 sierpnia 2016 r. odpłatny przewóz okazjonalny osób, bez jednoczesnego dopełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami prawa. Ustalony bowiem w tym zakresie przez organ stan faktyczny nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, ze w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej A.S. wykonywał odpłatny przewóz pasażera, którego przewoził z ulicy A. na ulicę B. w Ł. Przewóz wykonywany był samochodem marki Renault nr rej. [...], posiadającym 5 miejsc siedzących łącznie z kierowcą. Pojazd stanowił własność skarżącego. Pasażer zamówił kurs za pomocą aplikacji UBER. Aby zamówić kurs pasażer musiał zarejestrować swoje dane i dane swojej karty kredytowej oraz zaakceptować regulamin UBERA. Skarżący na smartfon otrzymał zlecenie przyjazdu na ul. A., a następnie po podjęciu pasażera wykonał przewóz na ul. B. Po przybyciu na miejsce pasażer wysiadł, a skarżący zaznaczył w aplikacji koniec przewozu. Opłata za przejazd odbyła się automatycznie, drogą elektroniczną z karty kredytowej pasażera została automatycznie pobrana przez UBER kwota 12,27 zł. Skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Okazał do kontroli drogowej tylko dowód osobisty, prawo jazdy i dowód rejestracyjny z polisą OC. Skarżący wyjaśnił nadto, że podpisał umowę ze spółką Ax., która to spółka przyjmuje zlecenia przewozu osób za pośrednictwem aplikacji UBER. Rozliczenia z firmą dokonuje w systemie tygodniowym na podstawie danych z aplikacji. Okoliczności powyższe nie są sporne i wynikają w sposób nie budzący wątpliwości ze zgromadzonych przez organ dowodów w tym między innymi: z protokołu kontroli drogowej z dnia 2 sierpnia 2016 r., z protokołu przesłuchania skarżącego z dnia 19 października 2016 r, z protokołu z przesłuchania świadka – pasażera P.K. z dnia 19 października 2016 r., pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 3 października 2016 r. informującego, że nie udzielono skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Tym samym za nieuzasadnione uznać należy w ocenie Sądu zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których to zarzutów pełnomocnik skarżącego dopatruje się w zaniechaniu przeprowadzenia w należyty sposób postępowania dowodowego, oraz dokonaniu dowolnej i błędnej oceny stanu prawnego. Za chybiony w ocenie Sądu uznać należało także zarzut art. 62 § 2 k.c. co do poprzestania na wykładni językowej umowy zawartej przez skarżącego ze spółką Ax., w sytuacji gdy konieczne było przeprowadzenie badania, co do celu i zamiaru stron tej umowy. Wskazać bowiem należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ocena treści zawartej umowy zlecenia, pomiędzy skarżącym a w/w spółką, jak praw i obowiązków skarżącego wynikających z tej umowy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast ocena zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów u.t.d. Wskazać należy również, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2017 r., C- 434/15, który orzekł, że artykuł 56 TFUE w związku z art. 58 ust. 1 TFUE, a także art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznymi i art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r., do którego odsyła art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), należy interpretować w ten sposób, że usługę pośrednictwa taką jak ta, o której mowa w postępowaniu głównym i która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres 'usług w dziedzinie transportu' w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Powyższy wyrok potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącego (usługa transportowa). Skoro TSUE potraktował UBER jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywiste jest, że skarżący jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywał usługę transportową. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. D.Cz.