III SA/Łd 693/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr XXI/317/04 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2004 nr 232, poz. 2079 ze zm.), Prezydent Miasta P.wymierzył M.D. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ulicy S. (na wprost Uniwersytetu [...]) w P.w celu umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi - w kwocie 1 381,20 złotych. Karę wyliczono w następujący sposób: od 6 grudnia 2011 r. do 9 grudnia 2011 r. - razem 4 dni , 4 dni x 23,02 m2 x 1,50 zł/m2 = 138,12 zł, 138,12 zł x 10 = 1 381,20 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w związku z faktem, iż od pewnego czasu na terenie miasta P.umieszczane są na przyczepach duże reklamy pozostawiane w pasach drogowych (i nie tylko), zarząd dróg podjął działania zmierzające do poinformowania właścicieli przyczep, na których są umieszczane reklamy, o konieczności posiadania stosownego zezwolenia zarządcy drogi oraz o konsekwencjach braku takiego zezwolenia. W dniu [...]taka informacja została również przesłana do M.D. - właściciela przyczepy o nr rej. [...], który to numer uprzednio został ustalony w Urzędzie Miasta - Referacie Komunikacji w P. Organ wskazał, że w dniu [...] r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik zarządu dróg zauważył, że w pasie drogowym - ulicy S. (na wprost Uniwersytetu [...]) umieszczona jest reklama na przyczepie o nr rejestracyjny [...], a więc na przyczepie należącej do M. D. - bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym w dniu [...] r., Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P.wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - ulicy S. (na wprost Uniwersytetu [...]) w celu umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i wezwał M. D. do złożenia pisemnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. M.D.nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Zarząd Dróg pismem z dnia [...] roku poinformował M. D.o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie. Strona i tym razem nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu całości sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy oraz wszystkie ustalone fakty, wydał decyzję o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołał się M. D.Strona podniosła, że decyzja organu I instancji wynika z niedopuszczalnej nadinterpretacji definicji reklamy. Organ nie raczył zbadać i uzasadnić, dlaczego treść zawartą na przyczepie samochodowej uznał za reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Ponadto strona podniosła, że nie przedstawiono żadnych dowodów na to, że we wskazanym miejscu i czasie znajdowała się przyczepa z reklamowaną treścią, należąca do niej. W ocenie strony działania organu I instancji mają znamiona ograniczania praw jego klienta do wyrażania swoich poglądów na sprawy, które dotyczą urzędującego Prezydenta Miasta P., co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, gdzie jak mówi Konstytucja RP w art. 54 - każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Strona podała, że przed kilkoma miesiącami zakończyła się kampania wyborcza do parlamentu i wówczas ani MZDiK, ani żadnemu funkcjonariuszowi Urzędu Miasta nie przeszkadzały plakaty i bilbordy zawierające wizerunki p. polityków umieszczone na przyczepach poruszających się i parkujących na terenie miasta P. Organ I instancji nie reagował również, gdy przy ul. [...], na miejscu dla niepełnosprawnych, ustawiony był plakat wyborczy urzędującego Prezydenta Miasta. M. D. wnosił o zaprzestanie nękania go pismami o treściach nie mających związku z rzeczywistością i zastraszania go konsekwencjami nie mającymi oparcia w przepisach polskiego prawa. Organ I instancji odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że o tym, że skarżący umieścił reklamę w pasie drogowym ul. S. świadczy dokumentacja fotograficzna wykonana przez 4 dni z rzędu. Nie jest prawdą, że skarżący jest traktowany przez zarząd dróg w sposób "szczególny", gdyż analogiczne pisma, zawierające informację o obowiązujących przepisach w zakresie umieszczania reklam w pasach drogowych zostały wysłane do wszystkich podmiotów, które próbowały umieszczać w pasach drogowych reklamy (informacje wizualne) na podobnych przyczepach, bez wymaganego prawem zezwolenia. Podmioty te, w przeciwieństwie do M. D., niezwłocznie zastosowały się do zaleceń zarządcy dróg, Organ wskazał też, że problem umieszczania reklam na przyczepach pozostawionych na parkingach i w pasach drogowych jest problemem wielu innych miast, w których zarządy dróg próbują opanować szerzący się proceder, nie będący niczym innym jak tylko próbą ominięcia obowiązujących przepisów i skomplikowanych procedur, a przede wszystkim opłat. W piśmie z dnia [...] r. strona podniosła, że na jego "nośniku" - przyczepie brak jest reklamy, a znajdowała się na niej tylko informacja społeczna. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji powołał przepisy ustawy o drogach publicznych i wskazał, że ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że M.D. zajął, bez wymaganego zezwolenia, pas drogowy ulicy [...] (droga gminna), dla której zarządcą, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jest Prezydent Miasta P., w celu umieszczenia reklamy dwustronnej. Ponadto organ wskazał, że oczywistym jest także to, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z reklamą, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy ("nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie"), bowiem "informacja społeczna", jak ją nazywa strona, wypełnia również definicję przywołanego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma także wątpliwości co do sprawcy umieszczenia reklamy bez wymaganego zezwolenia, bowiem fakt, że M. D. jest właścicielem przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], na której pozostawała reklama, potwierdzają akta sprawy (pismo Urzędu Miasta Referatu Komunikacji w P.z dnia [...]). Również w odwołaniu strona podnosiła, że "MZDiK próbuje ograniczyć moje prawa przedsiębiorcy do swobodnego wykonywania niekoncesjonowanej działalności gospodarczej tylko z tego powodu, że na materiale informacyjnym zleconym mi do prezentowania na terenie P., znajdują się treści informacyjne". Organ stwierdził, że powyższa argumentacja wskazuje jednoznacznie, że strona działała w ramach zlecenia udzielonego przez bliżej nieokreślony podmiot. Nie może być sporny także okres pozostawania reklamy w pasie drogowym (od 6.12.2012 r. do 9.12.2012 r), a także wielkość reklamy dwustronnej (23,02 m2, wg wyliczenia 2,35 m x 4,90 m x 2 strony), bowiem potwierdza ten fakt dokumentacja fotograficzna z widocznymi na niej datami oraz notatka służbowa spisana w dniu [...] r. przez pracownika MZDiK. Materiały te nie zostały przez stronę skutecznie zakwestionowane w postępowaniu odwoławczym. Ponadto organ II instancji stwierdził, że prawidłowy jest sposób wyliczenia kary z tytułu umieszczenia dwustronnej reklamy w pasie drogowym ulicy Słowackiego (przyjęty sposób obliczenia kary z tytułu umieszczenia reklam dwustronnych potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych). Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut strony jakoby przy nałożeniu kary pieniężnej za umieszczenie reklamy bez zezwolenia doszło do naruszenia art. 54 Konstytucji RP. Organ wskazał, że poruszone przez stronę kwestie umieszczania reklam przez inne podmioty, w tym reklam wyborczych, nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary M. D., nie może też być odbierane jako nierówne traktowanie podmiotów. Z akt sprawy wynika, że MZDiK informowało stronę już w miesiącu październiku 2011 r. (pismo z dnia [...] r.), że umieszczanie reklam w pasie drogowym odbywa się za zezwoleniem zarządcy dróg, zaś w przypadku braku takiego zezwolenia grożą konsekwencje karnoadministracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł podobne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Oświadczył, że nie umieszczał żadnej reklamy w pasie drogowym przy ul. [...]. Podał, że zajmuje się m.in. wożeniem tablic i plakatów informacyjnych na przyczepie samochodowej i jest rzeczą oczywistą, że jako pełnoprawny uczestnik ruchu drogowego korzysta zarówno z jezdni, jak i z parkingów na zasadach ogólnie obowiązujących. Zdaniem skarżącego MZDiK w P.w sposób szczególny, spośród setek zaparkowanych w P.pojazdów, zwrócił uwagę na jego przyczepę stojącą w sposób krótkotrwały, zgodny z przepisami na wyznaczonym do parkowania bezpłatnym pasie przy ul. [...]. Skarżący podniósł, że decyzja administracyjna o wymierzeniu mu kary wynika z niedopuszczalnej nadinterpretacji definicji reklamy. MZDiK nie raczył zbadać i uzasadnić, dlaczego treść zawartą na przyczepie samochodowej uznał za reklamę, o której mowa jest w art. 4 pkt. 23 ustawy o drogach publicznych. Nie przedstawiono mu także żadnych dowodów na to, że ww wskazanym miejscu i czasie znajdowała się przyczepa z reklamową treścią, należąca do niego. Skarżący podał, że poinformował swojego zleceniodawcę, że urzędnik samorządowy MZDiK próbuje ograniczyć jego prawa do swobodnego wykonywania niekoncesjonowanej działalności gospodarczej tylko z tego powodu, że na materiale informacyjnym zleconym mu do prezentowania na terenie P.,znajdują się treści informacyjne, które można uznać za krytyczne wobec urzędującego Prezydenta Miasta. Ponadto działania MZDiK mają znamiona ograniczania praw jego klienta do wyrażania swoich poglądów na sprawy, które dotyczą urzędującego Prezydenta Miasta, co jest niedopuszczalne w demokratycznym Państwie prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.dokonało błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych. Informacja zamieszczona na lawecie nie stanowiła reklamy, a jedynie wykorzystywana była w ramach informacji społecznej. Reklama to działanie mające kształtować popyt poprzez poszerzenie wiedzy przyszłych nabywców o towarach w celu zachęcenia ich do nabycia towarów tego właśnie, a nie innego podmiotu gospodarczego. Reklama musi zawierać elementy wartościujące towar lub zachęcające do jego kupna, a za reklamę należy uznać wszystko, co zawiera informacje, które nie są niezbędne do zawarcia umowy. Stąd w sytuacji, gdy informacja społeczna nie ma ani na celu kształtowanie popytu, ani nie stanowi informacji o prowadzonej działalności gospodarczej nie może być mowy o reklamie w rozumieniu ww. przepisu. Zdaniem skarżącego z uwagi na powyższe nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy było błędne. Ponadto skarżący zakwestionował wysokość nałożonej kary. Zdaniem skarżącego w aktach sprawy brak jest wystarczających dowodów potwierdzających, że ww. informacja społeczna znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...] w okresie od 6 grudnia do 9 grudnia 2011 r. W sprawie nie został sporządzony protokół z wizji lokalnej, w którym znajdowałaby się informacja na temat powierzchni zajętej pod umieszczenie informacji społecznej oraz potwierdzająca daty zajęcia pasa drogowego. W sprawie nie dokonano żadnych oględzin oraz nie dokonano pomiarów całego zajętego pasa drogowego. Organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie oparł na dowolnych ustaleniach, które nie mogą zostać uznane za dowody w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Za dowód nie mogą zostać uznane notatka służbowa, jak i zdjęcia zajętego pasa ruchu drogowego, gdyż notatki służbowe i dokumentacja fotograficzna może mieć, w sprawach zajęcia pasa ruchu drogowego, wyłącznie znaczenie pomocnicze. Ponadto skarżący podniósł, że w sprawie nigdy nie ustalono przebiegu pasa drogowego i jego granic, a co za tym idzie nie można mówić o jego zajęciu, a w szczególności o powierzchni tego zajęcia. Żaden dokument geodezyjny potwierdzający przebieg pasa drogowego i powierzchnię jego zajęcia w aktach sprawy nie figuruje. Wszelkie zatem ustalenia dotyczące powierzchni zajętego pasa drogowego należy uznać za dowolne. Dowód na okoliczność zajęcia pasa nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony "urzędowy dokument geodezyjny" określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - wyłączenia jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, z uwagi na brak ustaleń i błędy w postępowaniu skutkujące brakiem jakichkolwiek dowodów zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. skarżący nie kwestionował, że przyczepa z nośnikiem została umieszczona na parkingu przy ul. [...]. Skarżący oświadczył, że jest właścicielem przyczepy oraz ogłoszenia, które w jego ocenie nie jest reklamą. Nie kwestionował dat sporządzenia zdjęć znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto skarżący oświadczył, że nie prowadzi żądnej działalności gospodarczej. Oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej, wynikające z akt sprawy, nie jest prawdziwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2102.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 18, poz. 115 ze zm.) - dalej u.d.p. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga także zezwolenia zarządcy drogi, przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast przepis art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Treść powyższego przepisu jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie: od 6 grudnia 2011 r. do 9 grudnia 2011 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Argumentacja skarżącego, że przedmiotowa reklama nie wypełnia znamion definicji z art. 4 pkt 23 ustawy od drogach publicznych jest całkowicie chybiona i nietrafna. Stosownie do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych użyte w ustawie określenie reklama - to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA o sygn. akt : II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08). W powołanych wyżej sprawach sporne było tylko kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego – właściciel przyczepy (reklamy), czy też osoba, która pozostawiła przyczepę z reklamą w pasie drogowym (jaki podmiot), natomiast zasada odpowiedzialności za tego rodzaju zajęcie pasa drogowego nośnikiem reklamy w postaci przyczepy pojazdu samochodowego nie była kwestionowana. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej". Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie, podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy. Nie jest jednak wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela przyczepy z osobą, w której posiadaniu przyczepa się znajduje. W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była dwustronna reklama, zamocowana na przyczepie samochodowej. Bezspornie przyczepa ta jest własnością skarżącego. Skarżący na rozprawie przed WSA w Łodzi oświadczył, że jest także właścicielem reklamy, mimo że w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze wskazywał, że działał w ramach zlecenia. Ponadto skarżący oświadczył, że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a jego wcześniejsze twierdzenia były nieprawdziwe. Wcześniejsze twierdzenia skarżącego, nie poparte żadnymi dowodami, nie mogą więc mieć wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ dokonał analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego i rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że włączone do materiału dowodowego zostały: notatka służbowa sporządzone przez pracownika zarządu dróg w dniu 6 grudnia 2011 r. oraz dokumentacja fotograficzna obrazująca miejsce oraz charakter reklamy. Na dokumentacji fotograficznej zamieszczone są daty sporządzenia zdjęć. Zatem nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia tych dowodów i uznania, że nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Dowody te, w żaden sposób nie podważone przez skarżącego, potwierdzają prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. całokształt tego materiału dowodowego organ winien ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych k.p.a., w tym tych wynikających z art. 7 k.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej i 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów. Organ powiadomił M. D. o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] pismem z dnia [...]., a także o możliwości złożenia wyjaśnień oraz o dalszych czynnościach w przypadku ich niezłożenia. Skarżący nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kwestionował zajęcie pasa drogowego zarzucając organom nieustalenie przebiegu pasa drogowego i jego granic oraz powierzchni jego zajęcia. Wskazać w tym miejscy należy, że zgodnie z art. 7 ust.1 do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3). Zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 27 września 2006 r. (Łódzk. 2006.366.2844) zalicza się do kategorii dróg gminnych odcinki dróg w P.wymienione i określone w załączniku niniejszej uchwały. Załącznik, o którym mowa w § 1 uchwały, zawiera wykaz odcinków dróg opisanych przez nazwę ulicy oraz początek i koniec odcinka drogi. Załącznik ten stanowi integralną część niniejszej uchwały (§ 2). Stosownie do treści załącznika ulica [...]na docinku od [...] zaliczana jest do kategorii dróg gminnych. W niniejszej sprawie przyczepa z reklamą znajdowała się - bez zezwolenia - w pasie drogowym – ul. [...]w miejscu przeznaczonym do parkowania. Wobec powyższego wbrew zarzutom skargi brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przebiegu tej drogi – ulicy [...] Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że dwustronna reklama, zamocowana do platformy przyczepy samochodowej, będącej własnością skarżącego, została usytuowana przez skarżącego w pasie drogi gminnej – ulicy Słowackiego. Zatem skoro przyczepa z reklamą usytuowana była na drodze gminnej, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. była obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Do akt sprawy załączona została mapka stanowiąca fragment projektu stałej organizacji ruchu ulicy [...] oraz wydruk mapy z dnia 9 października 2012 r. (wydruk z programu : System Informacji Przestrzennej GIS wykonany przez I.I. – pracownika Działu Utrzymania Obiektów Drogowych i Inżynierii Ruchu w MZDiK) - k. 31 i 32 akt sądowych. Podkreślić należy, że granice pasa drogowego zostały wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na ww. dokumentacji geodezyjnej. Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku dowodów, z których wynikałby fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy. Kolejny zarzut skargi, rozszerzony przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 4 października 2012 r., dotyczy oparcia się przez organ administracji na notatce służbowej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy, że notatka służbowa nie może stanowić jedynego dowodu pozwalającego na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. stwierdzenia funkcjonowania nośnika reklamowego skarżącego w pasie drogowym. Jednakże taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Sporządzona w dniu kontroli (6 grudnia 2011 r.) notatka służbowa była jednym z elementów postępowania dowodowego, obok innych, w tym wydruku mapy z dnia 9 października 2012 r., mapki stanowiącej fragment projektu stałej organizacji ruchu ulicy [...], dokumentacji fotograficznej sporządzanej przez 4 dni, dowodów zebranych na potrzeby odrębnego postępowania administracyjnego, a załączonych do akt niniejszej sprawy. Organ ustalił w czasie postępowania prowadzonego w związku z umieszczeniem przez skarżącego reklamy na parkingu przy ul. [...] r., że skarżący jest właścicielem przyczepy marki SAM nr rej. [...]. Zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez skarżącego. W szczególności skarżący w toku postępowania nie wskazywał żadnych innych dowodów, w ogóle nie skorzystał z przysługującego mu prawa składania wyjaśnień, ani też nie wnosił o przeprowadzenie innego, konkretnego dowodu. Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego od 6 grudnia 2011 r. do 9 grudnia 2011 r. Nie jest trafny zarzut skarżącego, że organ nie udowodnił czasu zajęcia pasa drogowego. Organ dokumentował fakt zajęcia pasa drogowego w ww. okresie wykonując zdjęcia i opisując na ich odwrocie, kiedy zostały sporządzone i przez kogo. Było to wystarczające do przyjęcia, że reklama umieszczona była w tym miejscu przez ww. okres. Podkreślić należy, że sam skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie kwestionował dat sporządzenia zdjęć. Resumując wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jak już wyżej wskazano, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa procesowego, którego dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie Sądu wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a.), tym bardziej, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji nie został skutecznie podważony. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego (części parkingu) na cele reklamowe, a nie jak to sugerował skarżący jedynie zaparkowanie pojazdu w miejscu do tego przeznaczonym. Skoro zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego okazały się nietrafne, to wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi było w pełni uzasadnione. Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, zgodnie ze stawką określoną w § 7 pkt 1 uchwały Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. (Łódzk.2004.232.2079 ze zm.). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. Tp.