III SA/Łd 702/07

Dnia 14 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy kategorii A B Nr [...] M. Ż., decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy kat. AB Nr [...] M. Ż. Pismem z dnia 16 marca 2007 r. M.Ż. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniające w sprawie ustalenia posiadania przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami samochodowymi kategorii A B. Ponadto M.Ż. podał, że odnalazł kopię wniosku o wydanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi z dnia 22 czerwca 1998 r., którą załączył do przedmiotowego wniosku. Z dokumentu tego w ocenie skarżącego jednoznacznie wynika, że przynajmniej jeden egzamin praktyczny – na kategorię B ma zdany i posiada więc kwalifikacje wymagane do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając powyższy wniosek uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy własną ostateczną decyzję z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy kat. AB Nr [...] M. Ż. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył na wstępie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ wskazał na przepisy art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 29 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 72, poz. 462), w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 sierpnia 1998 r., tj. w dniu wydania przez Wójta Gminy A. decyzji w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy M. Ż. Na podstawie wyżej przywołanych przepisów organ stwierdził, że do uzyskania prawa jazdy kat. A i B niezbędne było m.in. uzyskanie pozytywnych wyników na egzaminie teoretycznym i praktycznym. Odnosząc się do przedstawionego przez M. Ż. dokumentu w postaci kserokopii wniosku z dnia 22 czerwca 1998 r. kierowanego do Urzędu Gminy w A. o wydanie prawa jazdy kategorii A i B, z którego miało wynikać, że M.Ż. posiadał kwalifikacje wymagane do uzyskania prawa jazdy kategorii "B", Kolegium przekazało przedmiotowy wniosek do zweryfikowania do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł.. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Ł., w odpowiedzi na powyższe pismo, stwierdził, że po zweryfikowaniu zasobów archiwalnych ustalono, iż M.Ż. zdawał egzamin na prawo jazdy w dniach: 9 lipca 1998 r. w zakresie egzaminu teoretycznego na kategorie A i B (wynik pozytywny), egzaminu praktycznego na kategorie A i B (wynik negatywny) oraz 24 lipca 1998 r. w zakresie egzaminu praktycznego na kategorię A (wynik negatywny). Przekazał także dokumentację archiwalną potwierdzającą powyższe dane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania dowodowego wezwało także do złożenia wyjaśnień egzaminatora, B.K. Egzaminator miał się wypowiedzieć w kwestii wiarygodności zapisów dokonanych przez niego w rubryce II "Wyniki egzaminu", będącej integralną częścią podania skarżącego z dnia 22 czerwca 1998r. o wydanie uprawnień, załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na wezwanie egzaminator wyjaśnił, że nie pamięta egzaminu zdawanego przez M. Ż., natomiast potwierdził, że podpis i pieczątka widniejąca na przesłanym mu dokumencie należy do niego. Oświadczył, że prawidłowy wynik egzaminu został określony na drugiej stronie podania, a ujawnione rozbieżności z dokumentami znajdującymi się w WORD mogą być skutkiem pomyłkowego przepisania wyniku egzaminu do protokołu i braku weryfikacji. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do faktu, że M.Ż. nie zdał egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii A B. Fakt ten wprost wynika z protokołu egzaminacyjnego nr [...] z dnia 9 lipca 1998r., który zostal zaakceptowany przez Egzaminatora Koordynatora i zatwierdzony przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. Przedstawiona zaś przez skarżącego niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia jego podania z dnia 22 czerwca 1998r. o wydanie uprawnień, zawierającego wyniki egzaminu nie może zostać uznana za dowód , a w konsekwencji za dokument potwierdzający prawidłowy wynik egzaminu. W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazywał że M.Ż. nie zdał egzaminu praktycznego w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, to należało stwierdzić, że Wójt Gminy A. wydał w dniu [...] decyzję z rażącym naruszeniem przywołanych w decyzji przepisów prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.Ż.. W treści skargi zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Ponownie opisał kolejne etapy prowadzonego postępowania oraz przedstawił swoje stanowisko w kwestii zasadności i poprawności rozstrzygnięcia na tle zgromadzonego i przedstawionego przez niego materiału dowodowego. Wyraził oburzenie z powodu nieuwzględnienia kserokopii istotnego w sprawie dokumentu, w sytuacji gdy organ nigdy nie wzywał go do poświadczenia za zgodność z oryginałem załączonej kserokopii. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd dopatrzył się w postępowaniu organów uchybień, na które wprawdzie nie wskazywał skarżący, jednak ich wystąpienie obliguje Sąd do uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy A. z dnia 3 sierpnia 1998r. w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy kategorii A,B Nr [...] M.Ż. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98 poz. 602 ze zm.). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa". Należy również zaznaczyć, że postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych, jakim jest m.in. stwierdzenie nieważności decyzji, jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organy rozstrzygające w sprawie naruszyły przepisy art. 7,10 ,77, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...] w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy kategorii A,B Nr [...] M. Ż. rażąco naruszała art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W świetle powoływanego wyżej artykułu: Prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli: 1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek, 2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, 3) odbyła wymagane szkolenie, 4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy. Organ orzekający, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszedł do przekonania, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący zdał z wynikiem pozytywnym egzamin teoretyczny na prawo jazdy kategorii A,B, jednak nie uzyskał pozytywnego wyniku z egzaminu praktycznego na powyższe kategorii. W tej sytuacji zarządzenie wydania M.Ż. prawa jazdy kategorii A,B przez Wójta Gminy A. w dniu [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 90 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Analiza cytowanych przepisów prawa na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 15 lutego 2007r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu z dnia 1 sierpnia 2007r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 Kpa. W pierwszej kolejności należy bowiem stwierdzić, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodu w postaci decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...]. Jedynymi dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu jest oryginał "karty kierowcy", kserokopia dokumentu Prawa jazdy wydanego M. Ż. oraz oryginał świadectwa lekarskiego z dnia 7 października 1997r. stwierdzającego bezterminową zdolność skarżącego do amatorskiego prowadzenia pojazdów samochodowych kategorii A,B. Na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt poprzez nadesłanie przedmiotowej decyzji, organ udzielił odpowiedzi (wprawdzie już po ogłoszeniu wyroku), że zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty są jedynymi jakimi dysponuje organ. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] wydało zaskarżone decyzje nie dysponując tym podstawowym dokumentem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawet nie próbowało ustalić czy przedmiotowa decyzja została faktycznie wydana i czy weszła do obrotu prawnego. Powyższe wątpliwości są o tyle uzasadnione, że jak wynika z przedstawionego na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008r. oryginału podania M. Ż. z dnia 22 czerwca 1998r. o wydanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B (kserokopia tego podania została załączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) miejsce na wydanie decyzji w sprawie zarządzenia wydania prawa jazdy znajdujące się na odwrocie tego podania pozostało niewypełnione. Organy prowadzące sprawę nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy w obrocie prawnym istnieje decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...]. Brak ustaleń w kwestii istnienia przedmiotu postępowania administracyjnego narusza przepis art. 7 Kpa. , w świetle którego organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niedopuszczalnym w ocenie Sądu i istotnie naruszającym przepis art. 7 i 77 Kpa jest zachowanie Kolegium, które przystępując do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej, nie dysponuje tą decyzją. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy kserokopia dokumentu Prawa jazdy takiej decyzji nie zastępuje. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1031/05, LEX 220797). W kontekście rozpatrywanej sprawy za istotne uchybienie organów rozstrzygających należy uznać wadliwe wskazanie przepisów prawa, które w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco naruszył Wójt Gminy A. wydając decyzję z dnia 3 sierpnia 1998r. Kolegium wskazało bowiem na przepis art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Powyższa ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998r. Jednak zgodnie z art. 152 pkt 3 tej ustawy art. 74 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 77, 87, 88, 90-98 i 100-108 wchodzą w życie z dniem 1 lipca 1999r. W tej sytuacji oczywistym jest, że Wójt Gminy A. wydając decyzję w dniu [...] (zakładając, że taka decyzja w tym dniu została wydana) nie mógł rażąco naruszyć nieobowiązującego jeszcze w tej dacie przepisu. Ocena prowadzonego postępowania wskazuje również na naruszenie art. 10 § 1 Kpa., poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji w sprawie zgromadzonego w postępowaniu o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...]. materiału dowodowego. W postępowaniu tym organ wystąpił w trybie art. 50 § 1 Kpa., w związku z art. 75 Kpa., z wezwaniem do B. K. – egzaminatora, celem wypowiedzenie się w kwestii wiarygodności zapisów widniejących w pkt II "Wyniki egzaminu" podania z dnia 22 czerwca 1998r. o wydanie uprawnień. Stanowisko egzaminatora winno być przedstawione skarżącemu celem ustosunkowania się do twierdzeń w nim zawartych i ewentualnego złożenia jeszcze innych wniosków dowodowych. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 kpa wynika, iż takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jej udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 1994r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX 26517). W kontekście powyższych działań Kolegium należy również wskazać na niekonsekwentne stanowisko organu, który wzywa egzaminatora do oceny wiarygodności zapisów w zakresie przeprowadzonego egzaminu widniejących w podaniu o wydanie uprawnień, a następnie dyskwalifikuje ten dowód stwierdzając, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia nie może być uznana za skuteczny dowód w sprawie. Istotne jest przy tym, że organ nigdy nie wezwał skarżącego do przedstawienia poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii. Takie postępowanie Kolegium należy ocenić w kategoriach naruszenia art. 7, 8 i 9 Kpa., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe uchybienia polegające przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy ( art. 7 Kpa.) będące efektem niedopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa.). doprowadziły w konsekwencji do naruszenia również art. 107 § 3 Kpa. Nie jest bowiem możliwe zaakceptowanie uzasadnienia decyzji zawierającego błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. TG