III SA/Łd 728/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. k.p. Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. o odmowie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa łódzkiego udzielonego na okres 6 lat "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. decyzją z dnia [...]r. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, m.in. naruszenie: 1. art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11, C – 217/11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych, zwanej dalej "u.g.h.", przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE, podczas gdy przepis ten w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do gier o niskich wygranych; 2. art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE przez bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Celnej w Ł. jako krajowy organ władzy publicznej nie był władny do odmowy zastosowania przepisu technicznego, podczas gdy taki właśnie skutek nie dochowania procedury notyfikacji wynika z jednoznacznego i jednolitego w tej mierze orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na tle dyrektywy nr 98/34/WE mającego walor powszechnie obowiązujący, a każdy krajowy organ władzy publicznej związany zasadą lojalności jest zobowiązany do zapewnienia prawu unijnemu maksymalnej skuteczności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, organ administracji podkreślił, że przepisy u.g.h., art. 129 i art. 138, nie mają charakteru przepisów technicznych. W związku z tym nie wymagały notyfikacji Komisji Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucję zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy art. 56 oraz art. 123 do art. 126 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Instytucja ta tworzy sytuację, w której trwa nadal stan zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej, nadal istnieją powstałe stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu, terminy nie biegną lub podlegają wstrzymaniu, a czynności procesowe nie są podejmowane, z wyjątkiem tych które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (art. 127 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spośród tych przepisów zastosowanie ma art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszenie postępowania w tym przypadku jest fakultatywne i uzależnione jest od oceny sądu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 400 i n. oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 189 – 190). Oczywiście ocena ta nie może być dowolna. Jednocześnie zawarte w tym przepisie pojęcie "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" w orzecznictwie sądowym jest rozumiane szeroko, sądy wychodzą bowiem poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009r., I FZ 248/09; postanowienie NSA z 20 maja 2008r., II FZ 200/08; M. Niezgódka – Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006r., I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie, np. postępowanie przed Trybunałem Stanu, Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest już rozpoczęte (np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011r., II FZ 278/11, postanowienie NSA z 6 lipca 2011r., II FZ 278/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2008r., I FZ 221/08; postanowienie NSA z 28 maja 2014r., II GSK 494/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., III SA/Wa 3321/08, M. Niezgódka –Medek, Komentarz do art. 125 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Warunkiem zawieszenia postępowania mogą być względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W uzasadnieniu tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039 ze zm.), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Pytanie to – co jest sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w Gdańsku X Wydział Karny, zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy Katowice – Wschód Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Analiza powyższych pytań dowodzi, iż powszechne wątpliwości budzi, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, zgłaszanych w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h., zasadnicza, istotna dla dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym tej ustawy kwestia zachowania właściwej procedury legislacyjnej. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów u.g.h., w tym rzecz jasna, jej art. 14 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w tym art. 138 ust. 1 u.g.h., z którego wynika, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. z kolei stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego – jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP – jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, skoro przedmiotem sporu jest zagadnienie technicznego charakteru mającego w sprawie zastosowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz prawidłowości procedury legislacyjnej u.g.h. (sformułowany przez skarżącą spółkę w skardze zarzut w tym zakresie stanowił powtórzenie zarzutu sformułowanego w odwołaniu). Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o prawidłowości procedury legislacyjnej u.g.h. ma więc istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji. W obydwu sprawach istnieje bowiem wspólny problem zarzutu legalności u.g.h., na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii (tj. notyfikacji przepisów u.g.h.) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów u.g.h. mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytanie prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 686/13, mieć będzie decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w u.g.h. nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. Ponadto nie można nie dostrzec i tego, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów u.g.h. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013r., P 4/11. Jako ostatni przykład owych rozbieżności można wskazać wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014r., III SA/Kr 1081/13, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014r., II SA/Bd 1577/13. Uogólniając ten skomplikowany problem prawny w pierwszym z nich sąd uznał, iż sporne przepisy mają charakter techniczny, a skoro ustawa nie została poddana procedurze notyfikacji, to zachodzi podstawa do zakwestionowania ustawy i odmowy jej zastosowania. W drugim z nich zaś sąd przyjął odmienny pogląd, uznając, przepisy spornej ustawy za nie będące przepisami technicznymi, zaś ustawę za nie wymagającą notyfikacji Komisji, alternatywnie podniósł też, że gdyby nawet uznać sporne przepisy za techniczne, to tzw. klauzula bezpieczeństwa zwalniała Polskę z obowiązku przedłożenia spornej ustawy do notyfikacji. Pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowiące same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa także więc uzasadniają zawieszenie postępowania w tej sprawie. Zwrócić też należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie – konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest umorzenie postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, odmowa przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, jak i w sprawach, których przedmiotem jest odmowa zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, czego przykładem są postanowienia np. z 8 kwietnia 2014r., II GSK 180/13, II GSK 200/13 II GSK 202/13, II GSK 203/13, II GSK 205/13, II GSK 207/13, II GSK 209/13, II GSK 197/13, II GSK 198/13 i II GSK 199/13; z 9 kwietnia 2014r., II GSK 276/13, II GSK 211/13; z 10 kwietnia 2014r., II GSK 281/13; z 28 maja 2014r., II GSK 494/13, z 29 maja 2014r., II GSK 725/13; z 29 maja 2014r., II GSK 636/13; 3 lipca 2014r., II GSK 1055/13; 4 września 2014r., II GSK 1887/13 i 9 września 2014r., II GSK 1940/14. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.