III SA/Łd 734/14

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Z.K. od pisma Dyrektora Biura Rozwoju, Przedsiębiorczości i Miejsc Pracy Departamentu i Rozwoju Miasta Ł. z dnia [...]05.2014 r. stwierdziło nie dopuszczalność odwołania. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2013r. sygn. akt III SA/Łd 52/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]kwietnia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]lutego 2004r. nr: [...] w sprawie odmowy udzielenia Z. K. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Prezydent Miasta Ł. - w konsekwencji ww. wyroku - pismem z dnia 24 marca 2014r. wezwał skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do poinformowania organu czy podtrzymuje żądanie zawarte we wniosku z dnia 12.02.2004 r o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i wobec zmiany stanu prawnego, czy żądanie należy traktować jako wniosek o udzielnie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej do określenia czasu na jaki licencja ma być udzielona. Ponadto wezwano do uzupełnienia wniosku o wymienione w tym piśmie dokumenty i informacje ( oświadczenie o zamiarze zatrudnienia kierowców /../. zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, dowodu rejestracyjnego lub pozwolenia czasowego pojazdu z wpisem o dopuszczeniu do ruchu jako taksówki z aktualnym badaniem technicznym, prawa jazdy, zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy). W piśmie organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przepisy ustawy o transporcie drogowym mające zastosowanie w sprawie. Pismo zawierało pouczenie , że jeżeli braki podania nie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie wniosek o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Pismo doręczone zostało 8 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący pismem z dnia 7 maja 2014r. wniósł o przedłużenie terminu o kolejne 30 dni licząc od dnia [...]05.2014r. Potwierdził, że wnosi o udzielenie licencji na 30 lat. Oświadczył, że ma zamiar zatrudniać kierowców. Samochód zaś chce nabyć za pieniądze, które otrzyma od Urzędu Miasta w wyniku zawartej ugody. Dyrektor Biura Rozwoju Przedsiębiorczości i Miejsc Pracy Departamentu Architektury i Rozwoju "Urzędu Miasta Ł. pismem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] - uwzględniając wniosek poinformował, że na podstawie art. 36 § 1 i 2 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. przedłuża o 30 dni postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, co ma związek z prośbą o przedłużenie terminu. Ponadto poinformował, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 27 grudnia 2013 r. strona jest zobowiązana ukończyć szkolenie zakończone egzaminem przed komisją egzaminacyjną, potwierdzone znajomością topografii miasta Ł. oraz przepisów prawa miejscowego. Pismo doręczono 26 maja 2014 r. Odrębnym pismem poinformowano Z.K., że UMŁ nie uznaje oczekiwań względem Urzędu wskazanych w jego piśmie z dnia 7 maja 2014 r. ( doręczone 11 czerwca 2014 r.). W dniu 4 czerwca 2014r. Skarżący skierował do SKO w Ł. odwołanie od pisma z dnia [...]maja 2014 r. jako wydanego niezgodnie z prawem, Konstytucją RP, KPA, KC, Konstytucją i Prawem Europejskim, Prawami Człowieka OBWE i ONZ. Wskazał, że nie zgadza się z decyzją aby poddał się szkoleniu, które ma być zakończone egzaminem, gdyż rozpatrywana jest sprawa z 2004r. Wniósł też o przedłużenie terminu do czasu prawomocnego orzeczenia na temat zdawania egzaminów. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organ wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla określenia, czy dane pismo jest odwołaniem (bądź wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma nie jego oznaczenie, lecz możliwość określenia, czy stanowi wyraz niezadowolenia z oznaczonej decyzji wydanej przez organ administracji. W związku z powyższym, koniecznym warunkiem do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ administracji publicznej I instancji decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium skarżący wyraził niezadowolenie z pisma Dyrektora Biura Rozwoju Przedsiębiorczości i Miejsc Pracy Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] , w którym organ poinformował o przedłużeniu o 30 dni prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Stosownie do w art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto organ powołał się na treść art. 36 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z § 1 o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§2). Zdaniem organu powyższa norma - co wprost wynika z jej brzmienia - nie tyle upoważnia organ administracji do wydania decyzji administracyjnej, co upoważnia, czy wręcz zobowiązuje do zawiadomienia m.in. o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w wyżej zacytowanym art. 35 k.p.a. Organ stwierdził, że do przedmiotowego pisma nie będzie miała zastosowania instytucja odwołania, która odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnej. Zatem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r., doręczonym Z. K. 26 czerwca 2014r., poinformowano skarżącego, że jego wniosek złożony 12.02. 2004 r. o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką zostaje pozostawiony bez rozpoznania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie SKO z dnia [...] Z. K. podniósł, że zaskarżone postanowienie nie uzasadnia i nie wskazuje na jakiej podstawie prawnej ma być ukarany zdawaniem egzaminu z topografii – skoro został wykluczony ze społeczeństwa niezgodnie z prawem, co potwierdził NSA. Zdaniem skarżącego, postanowienie SKO jest niezgodne z Konstytucją, UE, EKPC, OBWE, ONZ. Strona nie była reprezentowana przez obrońcę a takowe dokumenty złożyła do SKO. Skarżący wniósł też o wyłączenie sędziów orzekających w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 22 września 2014 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i zwolnienia od kosztów sądowych. Natomiast postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r. sygn. VI SO/Wa 3/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów orzekających w WSA w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje więc sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) [ dalej p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] maja 2014 r. skierowanego do skarżącego, informującego o przedłużeniu o 30 dni postępowania w sprawie jego wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką i jednocześnie informującego o konieczności spełnienia jeszcze jednego wymogu do uzyskania licencji. Wezwanie do uzupełnienia braków podania organ skierował w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a przedłużając termin zakończenia postępowania powołał się na art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że odwołanie z dnia 4 czerwca 2014r dotyczyło pisma z dnia [...]maja 2014r., gdyż zostało ono precyzyjnie i jednoznacznie opisane przez skarżącego. Na pewno przy tym nie dotyczyło ono pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia 9 czerwca 2014 r., które zostało doręczone Z. K. dopiero w dniu 26 czerwca 2014 r. Zrozumiała była też intencja pisma skarżącego, który nie zgadzał się na spełnienie wymagań określonych przez organ w piśmie z dnia 24 marca 2014 r i [...]maja 2014 r. Tak więc organ prawidłowo uznał, że intencją skarżącego było wniesienie odwołania i jednocześnie trafnie ocenił, że było ono niedopuszczalne Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji, co wynika z treści art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe . Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy bowiem, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną lub gdy decyzja wydana była w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyny przedmiotowej , bowiem pismo organu z dnia [...] maja 2014r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, tj. merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie licencji. W piśmie informowano jedynie o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania oraz konieczności ukończenia dodatkowego szkolenia. Pismo stanowiło kontynuację wezwania do uzupełnienia braków wniosku skierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i miało charakter informacyjny. Wskazać też należy, że art. 64 § 2 k.p.a. nie przewiduje wydania decyzji także w przypadku, gdy braki wniosku nie zostaną usunięte w wyznaczonym przez organ terminie. Przewiduje w takich przypadkach pozostawienie podania bez rozpoznania, o czym strona informowana jest pismem. Podobnie zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie następuje w formie decyzji lecz pismem ( art. 36 § 1 i 2 k.p.a. ). W tej sytuacji, skoro pismo będące przedmiotem zaskarżenia nie miało cech decyzji i nie było decyzją administracyjną, to nie przysługiwało od niego odwołanie. Z tego względu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W postępowaniu przed organami administracji skarżący nie ustanowił pełnomocnika, dlatego zarzut skargi, ze nie był reprezentowany przez obrońcę nie zasługuje na uwzględnienie. Z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy strona może występować na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast w postępowaniu administracyjnym k.p.a. nie przewiduje możliwości przyznania prawa pomocy i ustanowienia adwokata z urzędu. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. k.ż.