III SA/Łd 742/07

Dnia 30 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] przyznał J. K. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17 września 2002 r. w wysokości 200% zasiłku podstawowego, tj. 996,40 zł brutto. W dniu 11 grudnia 2006 r. do Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy J. K. w związku z nabyciem od dnia 1 grudnia 2002 r. prawa do emerytury z austriackiego systemu ubezpieczeń społecznych mógł od tego dnia pobierać świadczenie przedemerytalne. Kolejnym pismem z dnia 9 lutego 2007 r. ZUS Oddział w N., Inspektorat w T. wskazał, iż J. K. w oparciu o złożony w dniu 4 listopada 2002 r. wniosek o emeryturę z austriackiego systemu ubezpieczeń uzyskał od dnia 1 grudnia 2002 r. emeryturę w wysokości 34,60 euro, zaś od dnia 1 stycznia 2003 r. 34,77 euro. Powyższa emerytura została przyznana skarżącemu decyzją z dnia [...]. W związku z powyższymi, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] zobowiązał J. K. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 31 lipca 2004 r. w kwocie brutto 6 048,40 zł. Wojewoda [...], rozpatrując złożone od powyższej decyzji odwołanie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując m.in. na konieczność ustalenia, czy w związku z nabyciem uprawnień do emerytury zagranicznej od dnia 1 grudnia 2002 r., przyznane skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego powinno ustać od dnia 1 grudnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaniu od dnia 1 grudnia 2002 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z nabyciem przez J. K. z dniem 1 grudnia 2002r. emerytury z austriackiego systemu ubezpieczeń przestał on spełniać warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a tym samym od tego dnia ustało prawo do świadczenia przedemerytalnego. Od powyższej decyzji J. K. złożył odwołanie, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia i wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżący wskazał, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego przedłożył również dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia w Austrii, który jednakże nie został przez ZUS uwzględniony w momencie ustalania prawa do emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. Powiatowy Urząd Pracy nie zażądał od ZUS ponownego obliczenia emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego, po uwzględnieniu okresu jego zatrudnienie w Austrii, czego konsekwencją było otrzymanie emerytury z austriackiego systemu ubezpieczeń. J. K. podnosił także, iż z uwagi na zbyt ogólne pouczenie w kwestii świadczenia przedemerytalnego nie wiedział, iż uzyskanie emerytury z austriackiego systemu ubezpieczeń spowoduje ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, a w konsekwencji orzeczenia o konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 150d ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 37 n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na wstępie na treść art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c powoływanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu za osobę bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g), nie uczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury (...). Jak wskazał w związku z tym organ, z akt sprawy wynika, iż J. K. uzyskał prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17 września 2002 r. w wysokości 200% kwoty zasiłku podstawowego. Powyższa decyzja została podjęta przez Prezydenta Miasta Ł. po otrzymaniu w dniu 24 października 2002 r. decyzji ZUS z dnia [...] o wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. W decyzji tej ZUS wyraźnie wskazał, iż nie uwzględnił w stażu pracy okresu zatrudnienia skarżącego w Austrii i pouczył go, iż w celu ewentualnego przyznania świadczenia z tytułu zatrudnienia na terenie Austrii należy zwrócić się do Wydziału Realizacji Umowy Polsko - Austriackiej w Oddziale ZUS w T. W dniu 19 lutego 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N., Inspektorat w T. poinformował Powiatowy Urząd Pracy o uzyskaniu przez J. K. od dnia 1 grudnia 2002 r. emerytury z austriackiego systemu ubezpieczeń, na podstawie decyzji z dnia [...]. Tym samym, w ocenie Wojewody, oznacza to, że J. K. od dnia 1 grudnia 2002 r. nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zatem od tego dnie nie mógł być uprawniony do pobierania jednocześnie świadczenia przedemerytalnego z polskiego systemu prawnego. Wynikało to bowiem – jak stwierdził organ – z treści art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącego, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Wojewoda podkreślił również, że J. K. w dniu 16 września 2002 r., tj. w dniu dokonania rejestracji i złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego został pouczony o warunkach jakie powinna spełniać osoba uprawniona do świadczenia przedemerytalnego, jej prawach i obowiązkach. Zdaniem organu, zasady dotyczące osób nabywających i pobierających świadczenia przedemerytalne wyraźnie wskazywały, że osoby te zobowiązane są do spełnienia warunków pozostawania w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy jak osoby bezrobotne. Ponadto, w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustawodawca nie zastrzegł, że emerytura ma być przyznana wyłącznie przez polski organ rentowy. Zatem należy przyjąć, iż osoba uprawniona do emerytury, bez względu z jakiego systemu emerytalnego jest ona wypłacana, nie spełnia warunków pozostawania w ewidencji bezrobotnych i nie może być tym samym uprawnioną do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. K. podnosząc, że ani Powiatowy Urząd Pracy, ani też Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie pouczyły go o tym, że konsekwencją przyznania świadczenia przez instytucję zagraniczną jest uznanie świadczenia przedemerytalnego wypłaconego w Polsce za świadczenie nienależnie pobrane. Skarżący podniósł również, że pouczenie, które otrzymał w Powiatowym Urzędzie Pracy było zbyt ogólne i nie odnosiło się do jego sytuacji. Skarżący nie zgodził się także z interpretacją organów, że fakt otrzymywania świadczenia emerytalnego z zagranicznych organów rentowych powoduje utratę prawa do świadczenia przedemerytalnego w Polsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, iż Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Stosownie do cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] zostały wydane z obrazą przepisów regulujących właściwość rzeczową organów. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił m.in. obowiązujący od dnia 1 listopada 2005r. art. 150d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) Zgodnie z tą regulacją prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej (zainteresowanej) lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że jest to przepis upoważniający do wydania decyzji w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego przez organy właściwe do wydawania decyzji w tym przedmiocie na gruncie ustawy, o której mowa w tym przepisie. Wobec powyższego w pierwszej instancji decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. wydał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł, a w postępowaniu odwoławczym orzekł Wojewoda [...]. W opinii Sądu decyzja w pierwszej instancji została wydana przez organ niewłaściwy, tym samym utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego rażąca narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120 poz. 1252 ze zm.) decyzję w sprawie świadczenia przedemerytalnego wydaje i świadczenie to wypłaca organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji organu rentowego przysługują środki odwoławcze przewidziane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dla decyzji w sprawach emerytur i rent. Natomiast mający charakter przepisu przejściowego art. 29 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych ustalanie i wypłata świadczeń przedemerytalnych w stosunku do osób zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy do dnia przejęcia przez ZUS przyznawania i wypłaty świadczeń należy do tychże powiatowych urzędów pracy, z tym że są one zobowiązane w tych sprawach stosować zasady określone w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosownie zaś do art. 23 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął z dniem 1 sierpnia 2004 r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Równocześnie z tym dniem powiatowe urzędy pracy straciły właściwość do podejmowania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Również obowiązujący od dnia 1 listopada 2005r. zastosowany przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie art. 150d ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miał w ocenie Sądu charakter przepisu porządkującego, w tym sensie, że rozwiewa wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej w kwestii określenia nowej właściwości organu, gdyż ta wynika z przepisów nowej ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych. Przepis intertemporalny jest niezbędny jako podstawa prawna do ustalenia właściwości organu dopiero wtedy, gdy ustawodawca chce odstąpić od ogólnej zasady mówiącej, że organem właściwym jest organ za taki wskazany przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji. Należy także wskazać, iż gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie na podstawie art. 150d ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wszystkich przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym przepisów o właściwości, to uregulowałby on to w sposób wyraźny w powoływanym artykule. Należy zresztą wskazać, iż w przypadku gdy ustawodawca przewiduje stosowanie do pewnej kategorii spraw, dawnych przepisów, to odnosi to z reguły do warunków materialnoprawnych. Jeżeli jego zamiarem jest przedłużenie w niektórych sprawach kompetencji dawnych organów, reguluje to w sposób jednoznaczny. W ustawie o świadczeniach przedemerytalnych ustawodawca wyraźnie wskazał, iż organami właściwymi w sprawie przedmiotowych świadczeń będą organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 8 ust. 1), podkreślił też, że organy te przejmują kompetencje od dnia 1 sierpnia 2004 r., przewidział więc pewien okres dostosowawczy. Wskazał również w art. 29, iż dotychczasowe organy mogą realizować swoje kompetencje jedynie do dnia 1 sierpnia 2004 r. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2006r. w sprawie sygn. akt I OSK 1033/05, LEX nr 198257. W konsekwencji decyzja Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. z dnia [...] (a właściwie Prezydenta Miasta Ł. w imieniu, którego decyzję wydał Dyrektor w/w Urzędu) została podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości. Dostrzegając tę kwalifikowaną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) wadę decyzji organu I instancji Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia powinien uchylić decyzję Prezydenta i umorzyć postępowanie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podjętą z naruszeniem przepisów o właściwości również Wojewoda rażąco naruszył prawo, a co za tym idzie także i wydana przez niego decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, Sąd stosownie do art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. TG.