III SA/Łd 748/16

Dnia 16 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zgierzu na uchwałę Rady Miejskiej w Głownie z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXXVIII/280/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach gminnych w Głownie oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 3 ust. 1 załącznika Nr 3 zaskarżonej uchwały w zakresie wprowadzenia obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie w soboty. Rada Miejska w Głownie podjęła w dniu 19 grudnia 2012 r. uchwałę Nr XXXVIII/280/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach gminnych w Głownie oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania W § 1 uchwały ustalono strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach gminnych w Głownie, zwaną dalej Strefą, której zakres terytorialny określony jest w załączniku Nr 1 do uchwały. Zgodnie z § 2 uchwały stawki opłat za parkowanie określono w załączniku Nr 2 do uchwały. Na mocy § 3 wprowadzono Regulamin Strefy płatnego parkowania w Głownie określający zasady wnoszenia opłat za parkowanie, opłat dodatkowych oraz wydawania i sprzedaży abonamentów parkingowych, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały. W § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Prokurator Rejonowy w Zgierzu wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, to jest art. 13 b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że sobota stanowi dzień roboczy – "opłacie podlega parkowanie w Strefie w dniach roboczych od poniedziałku do soboty". W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w załączniku nr 3 do uchwały, paragrafie 3 ust. 1 znalazł się zapis: "opłacie podlega parkowanie w Strefie w dniach roboczych od poniedziałku do soboty". Tymczasem należy podnieść, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13 b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyjaśniono, iż wprowadzenie takich opłat narusza art. 13 b ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto w orzecznictwie podniesiono, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy i dlatego sobota przestała być dniem powszechnym, wobec czego stała się dniem wolnym od pracy. Rada Miejska w Głownie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że skarżący nie wskazał w jakim zakresie wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuty podniesione w skardze odnoszą się tylko i wyłącznie do zapisów zaskarżonej uchwały przewidującej pobieranie opłaty za parkowanie także w soboty. Należy zatem stwierdzić, iż tylko w tym zakresie możliwe jest badanie zaskarżonej uchwały i rozstrzyganie w przedmiocie jej nieważności. Należy zatem uznać, że tylko w tym zakresie możliwe jest badanie zaskarżonej uchwały i rozstrzyganie w przedmiocie jej nieważności. Ponadto wyjaśniono, że Rada Miejska w Głownie na sesji w dniu 1 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/168/16 w sprawie likwidacji strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach gminnych w Głownie oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. W § 2 tej uchwały zawarty jest zapis stanowiący, iż straciły moc: uchwała Nr XXXVIII/280/12 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach gminnych w Głownie oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania oraz Uchwała Nr XL/317/13 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVIII/280/12 Rady Miejskiej w Głownie. O podjęciu powyższej uchwały Prokurator Rejonowy w Zgierzu został poinformowany pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Rada wskazała, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji dnia roboczego, zatem w celu ustalenia znaczenia normatywnego tego sformułowania należy dokonać wykładni systemowej i odnieść się do przepisów innych ustaw. W szczególności kodeksu pracy oraz ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 90) o dniach wolnych od pracy. Zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu pracy czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Z przepisu tego nie wynika w jakich dniach praca ma być wykonywana, a dodatkowo wskazano, iż w okresie rozliczeniowym pięciodniowy tydzień pracy jest tylko przeciętny. Ponadto jak wynika z art. 133 kodeksu pracy, pracownikowi w każdym tygodniu przysługuje prawo do nieprzerwanego odpoczynku trwającego 35 godzin, przy czym odpoczynek ten powinien przypadać w niedzielę. Na gruncie powyższych przepisów brak jest podstaw do uznania, iż praca nie może być wykonywana w soboty, a tym samym brak jest podstaw do traktowania soboty jako dnia wolnego od pracy. W myśl art. 151.9. kodeksu pracy dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Ani art. 151.9 kodeksu pracy., ani ustawa o dniach wolnych od pracy nie wymienia soboty, jako dnia wolnego od pracy, co wprost oznacza, iż na gruncie przepisów regulujących czas pracy sobota jest zwykłym dniem, w którym praca może być wykonywana, zatem jest zwykłym dniem roboczym. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie pogląd zaprezentowany przez Prokuratora nie jest poglądem jednolitym i dominującym. Rada powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r. ( sygn. akt II Bk 397/15), w którym sąd stwierdził, "sobota jest dniem roboczym na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. skarżący poparł skargę i stwierdził, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej pobierania opłat za parkowanie w soboty. Wojewódzki sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (§ 3 ust. 1 załącznika Nr 3) przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest bowiem sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu rację ma bowiem skarżący Prokurator, iż z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. Zasadność stanowiska prezentowanego w skardze znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15 ( v. System Informacji Prawnej Lex nr 2080050), uchylającym powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dnia 3 września 2015 r. ( sygn. akt II Bk 397/15), przyjął że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób rozumowania, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni tych samych pojęć. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku odniósł się do podjętej w dniu 15 czerwca 2011 r. przez NSA uchwały, sygn. akt 1/11 (publ. CBOSA) w myśl, której sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57§ 4 k.p.a.. W uchwale tej NSA przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (publ. ONSA z 2001 r., Nr 4, poz. 149), w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego dnia pracy. Należy podkreślić, ze pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". Od dnia podjęcia uchwały z dnia 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w uchwale FPS 7/00. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie naciski na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15, iż "określone dni robocze" przewidziane w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w których pobiera się opłatę za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, nie obejmują sobót. Oddalenia skargi nie uzasadnia podniesiona przez Radę okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą z dnia 1 czerwca 2016 r. Zaskarżona uchwała do dnia utraty przez nią mocy pozostawała w obrocie prawnym, wprowadzając w błąd adresatów co do jej rzeczywistego charakteru. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie żądanym przez Prokuratora jest konieczne ze względu na zachowanie wymogu pewności obowiązującego prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.