III SA/Łd 750/21

Dnia 1 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 roku do 30 listopada 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. odmawiającą M. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 stycznia 2021 r. M. K.wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za listopad 2020 r. W złożonym wniosku strona wskazała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 96.04.Z. Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Organ wskazał, że z danych rejestru CEiDG wynika, że na dzień 30 września 2020 roku wiodącym kodem działalności gospodarczej strony był kod 96.02.Z, który nie uprawniał do uzyskania wnioskowanego zwolnienia. Zmiana kodu z 96.02.Z na 96.04.Z nastąpiła 26 października 2020 roku. M. K. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że na dzień 30 września 2020 roku głównym kodem prowadzonej przez nią działalności był kod 96.04.Z. Informacją taką podała we wniosku zgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ dopiero 26 października 2020 roku dokonała zmiany kodu w CEiDG na kod 96.02.Z. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. odmawiającą M. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Przytaczając treść art. 31zo ust. 10 oraz 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 organ odwoławczy podniósł, że na dzień 30 września 2020 r. wnioskodawczyni prowadziła działalność oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności z kodem 96.02.Z, który nie zawiera się w katalogu uprawnionych do zwolnienia z opłacania należnych składek za wskazany okres. Zmiany kodu PKD przeważającej działalności z 96.02.Z na 96.04.Z strona dokonała po dniu 30 września 2020 r., tj. 26 października 2020 r. Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. K. podnosząc, że na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalnością skarżącej była działalność o kodzie PKD 2007 96.04.Z, a zmiany na kod PKD 2007 96.02.Z dokonała 26 października 2020 r., a nie odwrotnie, jak widnieje w uzasadnieniu decyzji odmownej wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powołana jako: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu z 21 stycznia 2021 r. wydane zostały z naruszeniem art. 80 k.p.a., które wynikało z wadliwego dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania kontrolowanych decyzji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w wersji aktualnej na dzień złożenia przez skarżącą wniosku tj. 7 stycznia 2021 roku, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Jednocześnie w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 zastrzegł, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Tytułem wstępu wskazać należy, że sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust.10 ustawy COVID-19 sformułowanie dotyczące rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę odnosić należy do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek (por.m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r. I SA/Rz 255/21 oraz I SA/Rz 214/21, WSA w Łodzi z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 320/21, III SA/Łd 492/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Należy bowiem pamiętać o tym, że rejestr REGON, do którego odwołuje się art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 955). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. Podanie do rejestru REGON danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD ujawnionymi w tym rejestrze. Wspomniany rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu. Wskazać trzeba, że ustawa COVID-19 nie zawiera definicji wyrażenia: "przeważająca działalność gospodarcza", do którego odwołuje się jej art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009 ze zm.). W § 9 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia postanowiono, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O rodzaju przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ostatnio cytowanym rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pominąć powyższego znaczenia pojęcia rodzaju przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze REGON. W świetle dotychczasowych twierdzeń należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważającej. Odmienna wykładnia tego przepisu niż przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu mogłaby tymczasem spowodować, że przedmiotową pomoc otrzymałby przedsiębiorca, który wpisany ma w rejestrze REGON kod wymieniony w analizowanym przepisie, pomimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Z drugiej strony natomiast nie można pomocy tej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako rodzaju przeważającej działalności, tej która wymieniona została w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, działalność taką w istotnym dla sprawy okresie rzeczywiście prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z danych w rejestrze REGON nie spełniałoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19, przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, bez względu na formę, w jakiej to następowało, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia wszystkim tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio objęci, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez odpowiednio wczesną aktualizację danych w rejestrze. Jak to zostało wskazane na wstępie w omawianej ustawie w art. 31zo ust. 11 ustawodawca przewidział środek dowodowy za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej przez wnioskodawcę działalności. Zgodnie z art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 tego artykułu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W realiach kontrolowanej sprawy organ przyjął, że skarżąca na dzień 30 września 2020 r. prowadziła jako rodzaj przeważającej działalności działalność oznaczoną z kodem PKD 96.02.Z, który nie zawiera się w katalogu uprawnionych do zwolnienia z opłacania należnych składek za wskazany okres. W ocenie organu zmiany kodu PKD przeważającej działalności z 96.02.Z na 96.04.Z, strona dokonała po dniu 30 września 2020 r., tj. 26 października 2020 r. Tymczasem skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie o przyznanie zwolnienia podała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PDK 96.04.Z. Co więcej zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, iż zmiany kodu PKD na kod 96.02.Z dokonała 26 października 2020 r., a nie odwrotnie, jak przyjął organ. W tym miejscu wskazać należy, że w aktach kontrolowanej sprawy znajduje się wydruk z bazy internetowej REGON na dzień 20 stycznia 2021 roku (k-5 akt adm.) wskazujący, że na ten dzień dominującym kodem działalności gospodarczej strony był kod 96.02.Z oraz wydruk z bazy CEiDG dotyczący zmiany kodu PKD dominującej działalności gospodarczej dokonanego przez stronę 26 października 2020 roku (k-6 akt adm.). Z dokumentu powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że 26 października 2020 roku strona z rubryki przeważające PKD usunęła symbol 96.04.Z. zaś dodała symbol 96.02.Z. Wobec powyższego sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym jest twierdzenie organu zawarte w kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu z [...] roku że na dzień 30 września 2020 roku wiodącym kodem działalności gospodarczej strony był kod 96.02.Z, który nie uprawniał do uzyskania wnioskowanego zwolnienia. Zaś zmiana kodu, która nastąpiła 26 października 2020 roku. polegała na zmianie kodu z 96.02.Z na 96.04.Z Wobec powyższego w rozstrzyganej sprawie na skutek wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ w sposób nieuprawniony przyjął, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o wnioskowaną ulgę. Dokonując powyższej wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ naruszył art. 80 k.p.a., oraz przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z podanych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko i oceni wniosek skarżącej w całokształcie okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W razie zaś powzięcia wątpliwości w zakresie prawdziwości stanu faktycznego objętego wpisem w rejestrze CEiDG organ przeprowadzi ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. e.o.