III SA/Łd 762/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w B. z [...] Nr [...] Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Komendant Powiatowy Policji w B. postanowił zwrócić Z. N. podanie z dnia [...] r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komendant Powiatowy Policji w B. wyjaśnił, że Z. N.w podaniu z dnia [...] r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w B. przy ul. K. za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010. Na podstawie treści tego podania ustalono, iż organem właściwym w sprawie roszczenia o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest sąd powszechny. Organ I instancji wskazał, że samo zgłoszenie organowi administracji publicznej "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i zaległego nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych, jest żądaniem z zakresu postępowania cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Na powyższe postanowienie Z.N. złożył zażalenie. Podał, że w związku z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. skierował pismo do Komendanta Powiatowego Policji w B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w B. przy ul. K. za lata 2006,2007,2008,2009,2010. Podniósł, że nie zgadza się z postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w B., gdyż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego w takim samym zakresie jak funkcjonariusze pozostający w czynnej służbie. Kwestię natomiast mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów regulują przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, a wśród nich przepis art. 91. Skoro zatem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, przeto uznać należy, iż organami właściwymi nie tylko w zakresie przyznawania, ale także w zakresie wykonania decyzji administracyjnej, mocą której emerytowi przyznano prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania będą z mocy § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - właściwe organy służbowe funkcjonariuszy, którym w rozpoznawanej sprawie będzie, jako organ I instancji Komendant Powiatowy Policji oraz sąd administracyjny w ramach sprawowanej przez siebie kontroli administracyjnej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem żalącego się powołane bowiem akty prawne w sposób wyczerpujący regulują nie tylko uprawnienia emerytów policyjnych, ale przede wszystkim przewidują dla ich dochodzenia stosowną drogę administracyjną. W tym zakresie Z.N. powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt I PZP 60/91 i orzecznictwo sądów administracyjnych. Skoro ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, których przepisy są szczególne w stosunku do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, przewidują właściwość organu administracyjnego, uznać należy, iż w mniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi w sądzie powszechnym. Ponadto żalący się podniósł, że do chwili obecnej żaden przepis prawny nie uchylił decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] r. przyznającej mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jak również nie ma żadnego przepisu prawnego zabraniającego wypłaty przyznanego mu równoważnika pieniężnego. Postanowieniem z dnia [...] r. , wydanym na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł.utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...]. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał, że Z. N. wystąpił uprzednio - pismem z dnia [...]. do Komendanta Powiatowego Policji w B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z oświadczeniem mieszkaniowym za 2009r. Podanie strony zostało załatwione przez Komendanta Powiatowego Policji w B. poprzez wydanie w dniu [...]decyzji nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty równoważnika. Wymieniona decyzja KPP w B. została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.z dnia [...]. Po rozpatrzeniu sprawy, na wniosek strony, w dniu [...] r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.[...] r. Decyzją nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...]. oraz stwierdził nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. [...]r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty Z. N.(emerytowi Policji) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. Organ II instancji stwierdził, że stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w B. wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. zaczerpnięto z uzasadnienia ostatecznej i wydanej wskutek działań procesowych strony decyzji MSWiA nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ jest zobowiązany wykonać zalecenia zawarte w decyzji organu nadrzędnego, rozpoznającego w nadzwyczajnym trybie wzruszenie decyzji administracyjnej. Z tego względu KPP w B.prawidłowo wskazał, że roszczenie o wypłatę zaległego równoważnika wraz z odsetkami nie będzie podlegać rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. Roszczenie takie, zgodnie ze stanowiskiem MSWiA wyrażonym w decyzji z dnia [...] nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. Dlatego też dochodzenie takiego żądania może nastąpić w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w B. Skarżący podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] r. uznał, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...], przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Decyzja ta nie została w żadnym trybie uchylona lub zmieniona, a jednocześnie przyjął, że roszczenie takie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. Zdaniem skarżącego stanowisko o cywilnoprawnym charakterze zgłoszonego przez niego roszczenia oraz o konieczności jego rozpoznania w trybie postępowania sądowego przed sądem powszechnym nie znajduje dostatecznie uzasadnionych podstaw. Skarżący powołał się na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2010 r. (I OSK 1576/09), w którym Sąd wskazał, że w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emerytowanego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno - technicznej organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie pożądana, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] r. o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego wniosek skarżącego z dnia [...] r. należało potraktować w zgodzie z trybem określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246 ze zm.) mając na względzie, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. Oznacza to w istocie konieczność uznania złożonego oświadczenia mieszkaniowego wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika jako corocznej deklaracji uprawnionego beneficjenta równoważnika. W takim przypadku nie ma miejsca problem właściwości organu, bowiem zgodnie z § 3 ust. 7 wymienionego rozporządzenia przedmiotowy równoważnik pieniężny wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczył tylko kompetencji organu do wydawania decyzji o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci kompetencje do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji. W niniejszej sprawie sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09. W powyższym wyroku NSA wskazał na dwa możliwe sposoby działania organu w przypadku złożenia przez emerytowanego funkcjonariusza wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, tj. żądania przez skarżącego realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji o przyznaniu mu przedmiotowego równoważnika. Zdaniem NSA, w takim przypadku, organ powinien dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ewentualnie, w przypadku, gdy organ uzna, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania (wypłaty) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to wówczas powinien wydać stosowną decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08). Ponadto NSA wskazał, że zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji. W doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się, iż odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku. Za przekonujący NSA w powyższym wyroku uznał pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna a Wolters Kluwer bussines. Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., OPK 10/01). Rozstrzygając o formie, w jakiej powinna nastąpić odmowa wypłaty przedmiotowego równoważnika, trzeba mieć na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Tymczasem forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji publicznej i formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, str. 7-21). Wskazuje się również, że brak jasnych i przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa materialnego skutkuje potrzebą szukania przesłanek dopuszczalności prawa do procesu, wyprowadzanych z wartości ogólnych. Jednostka poszukująca ochrony sądowej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie (B. Adamiak: Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L. Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 29-43). W kontekście rozpatrywanej sprawy forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie pożądana, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną. Wykluczyć jednocześnie trzeba możliwość uzyskania skutecznej ochrony przed sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy zwrot wniosku uznać należało za niedopuszczalny, rozstrzygnięcie w tym względzie naruszało przepis art. 66 § 3 k.p.a. Z opisanych powyżej powodów, brak było podstaw do przyjęcia niewłaściwości Komendanta Miejskiego Policji w B. Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak sentencji. t.p.