III SA/Łd 771/12

Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz A. zezwolił [...] sp. j. na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej - ul. O. w R. urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącza energetycznego kablowego i kanalizacji sanitarnej, do działki nr ewid. [...], o łącznej powierzchni rzutu poziomego 10,8 m2 p.e.k. i l m2 p.k.s. na czas nieoznaczony od dnia 24 października 2008 r. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek [...]sp. j. z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt k.p.a. We wniosku wskazano, że decyzja z dnia 22 października 2008 r. nakłada na skarżącego obowiązek uiszczania opłaty rocznej za umieszczenie pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – przyłącza energetycznego kablowego. Przyłącze energetyczne znajduje się na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego – z tytułu budynku handlowo-usługowego. Urządzenie, za które skarżący został obciążony opłatą roczną stanowi złącze elektroenergetyczne oraz zapewnia jedynie możliwość przyłączenia się do sieci przez właścicielu sąsiednich nieruchomości. Zdaniem strony okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że urządzenie infrastruktury technicznej położone w pasie drogowym drogi gminnej - ulicy O. nie stanowi przyłącza energetycznego, do którego podłączona jest instalacja skarżącego z siecią dostawcy. Decyzją z dnia [...]r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności ww decyzji. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] r. nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kolegium wskazało, że z treści art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika jedynie, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Przepis nie określa natomiast podmiotu zobowiązanego do uiszczania tej opłaty. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nałożenie obowiązku uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego na wnioskodawcę - inwestora, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, nie naruszało obowiązujących przepisów prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podtrzymała stanowisko zajęte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że poza przytoczonymi w ww piśmie argumentami konieczne jest odwołanie się do uregulowań ustawy z dnia 12.10.1994r. prawo energetyczne. Przedsiębiorstwo obciąża odbiorcę końcowego energii elektrycznej wszelkimi kosztami związanymi z usługą przesyłu i dystrybucji. Oprócz ceny energii elektrycznej pobierana jest też tzw. opłata dystrybucyjna. Jej składnik stały stanowią koszty utrzymania urządzeń infrastruktury energetycznej: ich budowy, remontów, podatków, służebności oraz opłat za zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym, mimo że wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony przez [...] sp. j. w R., opłata roczna powinna być uiszczana przez właściciela urządzeń infrastruktury technicznej, który z kolei jej koszty przenosi na odbiorców końcowych. Decyzją z dnia [...]r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację zaprezentowaną w decyzji z dnia [...] r., zgodnie z którą ustalenie opłaty podmiotowi uzyskującemu zezwolenie na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, nie narusza art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. A zatem oplata ta jest pobierana za sam fakt zajęcia pasa drogowego zdefiniowany w ust. 2 pkt - 4 art. 40 ustawy. W ocenie organu w tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczania tej opłaty. Z tego też względu, nałożenie obowiązku uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego na wnioskodawcę - inwestora, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, nie może uzasadniać wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza A. z dnia [...]r. , jako rażąco naruszającej przepisy prawa. Kolegium podkreśliło, że załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji porozumienie zawarte w dniu [...]r. pomiędzy ŁZE Dystrybucja Sp. z o.o. a [...] sp. j z siedzibą w R., także nie uzasadnia twierdzenia o wydaniu decyzji z dnia [...]r. z rażącym naruszeniem prawa. Z treści tego porozumienia wynika bowiem jednoznacznie, że ŁZE Dystrybucja Sp. z o.o. zobowiązała się do nabycia przełożonego fragmentu linii energetycznej dopiero po jej wybudowaniu przez inwestora, tj. [...] Sp.j., co oznacza, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie była właścicielem tego fragmentu infrastruktury technicznej. Wydanie bowiem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musiało nastąpić przed wybudowaniem urządzenia. Stanowisko to, zdaniem Kolegium, należy uznać za uzasadnione niezależnie od tego, czy organ I instancji, znając w dacie podejmowania rozstrzygnięcia treść porozumienia, jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat wskazałby ŁZE Dystrybucja Sp. z o.o., a nie [...] sp. j. Ponadto powołane wyżej porozumienie dotyczy wyłącznie infrastruktury energetycznej, w sytuacji gdy przedmiotem kwestionowanej decyzji jest zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej- ul. O. w R. urządzenia infrastruktury technicznej -przyłącza energetycznego kablowego i kanalizacji sanitarnej. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Adresatem decyzji jest podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego. W sprawie zakończonej zaś wydaniem decyzji Burmistrza A. z dnia [...]r. inwestorem była Spółka [...], co jednoznacznie wynika z treści wniosku z dnia [...]r. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu prawa w decyzji z dnia [...] r. W skardze z dnia 27 lipca 2012 r. [...] Spółka Jawna w A. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] r. w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza A. z dnia [...] r. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawa, nie można mówić o rażącym naruszeniu, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, o tym czy naruszenie prawa jest rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga i możliwość akceptacji skutków powstałych w wyniku naruszenia, z punktu widzenia praworządności. Strona zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że opłata za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, powinna być uiszczana przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dokonanie zajęcia, niezależnie od tego kto jest właścicielem czy beneficjentem tych urządzeń, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą opłatą za pozostawienie urządzenia w pasie drogowym może być obciążony jedynie właściciel lub zarządca jako podmiot, który faktycznie zajmuje pas drogowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji. W piśmie z dnia 17 września 2012 r. strona skarżąca wskazała, że w sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego przez stronę. Przełożenie fragmentu linii energetycznej związane było jedynie z budową, która miała miejsce na terenie działki nr [...] w miejscowości R.. ul. K. [...] ,stanowiącej własność skarżącego. W czasie dokonywania przebudowy nie doszło do zmiany przebiegu linii kablowych w pasie drogowym. Zamiana nastąpiła wyłączenie na terenie wskazanej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu jest zatem ograniczona do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [....] r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co nie pozostaje bez wpływu na sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym mają inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma wpływ na zakres sądowej kontroli. Rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a. oraz wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10 oraz z 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast kontrolując decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych nieskutkujacych stwierdzeniem nieważności decyzji czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola sądowa w sprawie niniejszej nie wykazała, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A. z dnia [...] r. Strona skarżąca domagała się bowiem stwierdzenia nieważności tej decyzji mocą której obciąża ona skarżącego opłatą roczną za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza energetycznego i kanalizacji sanitarnej. Podkreślenia wymaga, iż organ I instancji orzekł zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z dnia[...] r. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tryb o który wnioskuje skarżący jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i dla stwierdzenia nieważności decyzji potrzebne jest stwierdzenie trzech przesłanek: oczywistość rażącego naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne i ekonomiczne. Charakter tego naruszenia w zestawieniu z przepisem musi dawać skutki nienadające się do zaakceptowania w państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Identyczne stanowisko zaprezentował NSA w wyrokach z 18 maja 2011r., II OSK 878/10 oraz z 7 marca 2012 r., I OSK 1337/11 (dostępnych w CBOSA) Jak wyjaśniono podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi strona skarżąca twierdzi, że decyzja wydana przez Burmistrza A. z dnia [...] r. rażąco narusza art. 40 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem - za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca twierdzi, że faktycznie nie doszło do umieszczenia przedmiotowego przyłącza energetycznego w pasie drogowym. Jednak wskazać należy, iż w momencie wydawania decyzji organ pierwszej instancji orzekł zgodnie z żądaniem strony. Zatem uznać należy, że w momencie wydawania decyzji nie była ona rażąco sprzeczna z treścią art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Załączone do wniosku porozumienie z dnia [...] r. wskazuje jedynie na konieczność przebudowy działki skarżącego z istniejącymi liniami kablowymi ŁZE Dystrybucja spółka z o.o. W § 3 pkt 3 porozumienia wskazano że po dokonaniu przebudowy przez skarżącego sieci elektroenergetycznej skarżący podpisze z ŁZE Dystrybucja spółka z o.o. umowę dotyczącą nabycia przez ŁZE Dystrybucja spółka z o.o. wybudowanych urządzeń i wypłaty odszkodowania na rzecz ŁZE Dystrybucja spółka z o.o. w zamian za przełożony fragment linii. Ponadto porozumienie to dotyczy wyłącznie infrastruktury energetycznej w sytuacji gdy przedmiotem kwestionowanej decyzji jest zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza energetycznego i kanalizacji sanitarnej. Podkreślenia wymaga, że art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje jedynie, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Przepis ten nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Z powyższego wynika, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Błędy strony skarżącej czy też zmiany sposobu korzystania z zajętego pasa ruchu nie mogą być powodem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej zgodnie z wnioskiem strony i obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. D.T.