III SA/Łd 771/19

Dnia 6 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 1024 zł (jeden tysiąc dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie udzielenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w zakresie jezdni, chodnika i pobocza w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego - z ul. [...] na działkę nr 21/3 i 21/12 w [...] w okresie od dnia 23 kwietnia 2019 r. do dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2686,02 zł i warunków zezwolenia. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 sierpnia 2018 roku pomiędzy Gminą Miasto [...] a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zawarte zostało porozumienie dotyczące realizacji przez Spółkę inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowego w [...] przy ul. [...], zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu stanowiącą załącznik nr 1 do porozumienia. W celu utworzenia nowych miejsc pracy i zagospodarowania terenu położonego przy ulicy [...], działki oznaczone numerami 21/3 i 21/12 objęte zostały działaniami przewidzianymi w porozumieniu. Prezydent Miasta [...] jako właściciel niezabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] oznaczonej w obrębie [...] numerem działki 21/11, 21/13, 21/14, 21/56, 21/57, 21/61, 21/64, 21/65 oraz w obrębie 10 działki numer 450/1 i 388/1 wyraził zgodę na użyczenie nieruchomości na cele związane z: 1/ budową i wybudowaniem przez spółkę na tych działkach zatok postojowych ogólnodostępnych (działki 21/14 i 21/64); 2/ budową oraz późniejszym korzystaniem z drogi dojazdowej wewnętrznej do działki Spółki o nr 21/3 (działki 21/56, 21/57, 21/64, 21/65, 450/1); 3/ budową i wybudowaniem zjazdu publicznego nr 1 do budynku usługowo-handlowego Spółki z ulicy [...] w [...] na działki nr 21/65 i 450/1; 4/ budową i wybudowaniem zjazdu publicznego nr 2 do budynku usługowo-handlowego Spółki z ulicy [...] w [...] na działkę nr 21/3; 5/ budową i wybudowaniem pasa włączeniowego w ul. [...] (prawoskręt) do budynku usługowo-handlowego Spółki (działka 388/1); 6/ budową i wybudowaniem pochylni dla wózków oraz dojścia dla pieszych z ul. [...] (działki 21/11 i 21/13). W odniesieniu do działań opisanych w punktach 3, 4 i 5 porozumienie przewidywało, że zgoda wyrażona zostanie w drodze stosownej decyzji administracyjnych zarządcy drogi. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 roku [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] zgodnie z załączonym planem sytuacyjnym w terminie od dnia 23 kwietnia 2019 roku do dnia 25 kwietnia 2019 roku w celu prowadzenia robót w zakresie budowy zjazdu publicznego z ulicy [...] w [...] na działkę ew. 21/3 i 21/12, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...]. Do wniosku strona załączyła oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym ulicy [...] w [...] i oświadczenie, że prace prowadzone są na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] oraz decyzji lokalizacyjnej z [...], wydanych przez Prezydenta Miasta [...]. Decyzją z [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w zakresie jezdni, chodnika, pobocza w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego - z ul. [...] na działkę nr 21/3 i 21/12 w [...] w okresie od dnia 23 kwietnia 2019 r. do dnia 25 kwietnia 2019 r., ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2686,02 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od jej uzasadnienia, gdyż w całości uwzględnia żądanie strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], wskazując, że dotyczy ono tylko części skarżonej decyzji, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że organ ustalił i nałożył opłatę za zajęcie pasa drogowego wbrew postanowieniom zawartego przez odwołującą i Gminę Miasto [...] porozumienia z dnia [...] w przedmiocie użyczenia pasa drogowego na cele prowadzenia robót budowalnych. Tym samym spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0 zł. Odwołująca podniosła, iż opłaty pobierane są w przypadku zawarcia umowy najmu, dzierżawy, ale nie użyczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności powołało treść art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako; "u.d.p."). Organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest naliczona przez organ I instancji opłata za zajęcie pasa drogowego. Spółka dowodzi bowiem, że z Gminą Miastem [...] zawarła porozumienie, na mocy którego Gmina użyczyła jej pas drogowy, a tym samym brak jest, w ocenie odwołującej, podstaw do nałożenia takiej opłaty. Organ odwoławczy nie podzielił jednak powyższego poglądu Spółki. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 11). W ocenie organu powołane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z nich wprost, że przy wydawaniu decyzji - zgody na zajęcia pasa drogowego, organ właściwy zobligowany jest do ustalenia opłaty. Nie zależy to od uznania tego organu. Wyjątek od powyższego został zawarty w art. 40 ust. 6e cyt. ustawy, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że należy oddzielić kwestie opłaty za zajęcie pasa drogowego, od trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest, co do zasady, obligatoryjna. Natomiast oddanie gruntów, dla których trwały zarząd sprawuje zarząd drogi, zależy od uznania tego zarządu. Może je bowiem oddać w najem, dzierżawę lub użyczyć. Zgodnie z cywilną zasadą swobody umów, jej strony decydują o formie takiej umowy jak też, czy będzie ona odpłatna, czy też nie. Niewątpliwie zawarcie takiej umowy, a więc nabycie prawa do danego gruntu, jest często niezbędne do uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. Jednak zaznaczenia wymaga, że są to dwie odrębne sprawy. Odnosząc się do wysokości spornej opłaty Kolegium stwierdziło, iż opłata za zajęcie pasa drogowego została nałożona na Spółkę w prawidłowy sposób, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję organu wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości oraz zarzucając : - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nastąpiło na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, i w konsekwencji ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w wysokości 2.686,02 złotych; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, to jest uznanie, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nie nastąpiło na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu lub na cele instalacji urządzeń służących do obserwacji i rejestracji obrazu zdarzeń na drogach, oraz poprzez uznanie, że organ I instancji miał możliwość dowolnego uznania, czy wywiązać się z warunków uprzednio zawartego między nim, a skarżącą porozumienia z dnia [...] w przedmiocie użyczenia nieruchomości; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., poprzez uznanie o braku konieczności wywiązania się przez organ administracji I instancji z warunków zawartego ze skarżącą w dniu [...] porozumienia w przedmiocie użyczenia nieruchomości, a w konsekwencji postąpienie w sposób powodujący utratę zaufania skarżącej do władzy publicznej. W oparciu o wskazane zarzuty [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], w części, w jakiej organ I instancji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2.686,02 złotych, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego prowadzone jest na wniosek zainteresowanego. Wniosek taki został przez skarżącą złożony w dniu 15.04.2019 r. i organ wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem, ustalając opłatę za to zajecie. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2019 r. strona podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze, dodając że w jej opinii organ nie przedstawił jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, mogącego przekonać o słuszności stanowiska organu. Organ nie wyjaśnił bowiem należycie, co jego zdaniem przesądza o zajęciu pasa drogowego na cele związane lub niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu (z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg), a przede wszystkim, co w jego przekonaniu przesądza o możliwości braku respektowania zawartego porozumienia z dnia [...] i w jakim celu zostało ono w ogóle zawarte, skoro nie jest ono w ogóle wiążące dla organu. Strona podniosła również, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Według art. 133 § 1 sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną i nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest zasadność ustalenia przez organ dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] opłaty na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w zakresie jezdni, chodnika i pobocza w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego - z ul. [...] na działkę nr 21/3 i 21/12 w [...] w okresie od dnia 23 kwietnia 2019 r. do dnia 25 kwietnia 2019 r. Nie jest sporne, że ul. [...] w [...] jest drogą powiatową. Wynika to z uchwały nr 34/12 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 16 stycznia 2012 (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 27 stycznia 2012 r., poz. 290). Podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej jako: "u.d.p."). Przepisy tej ustawy, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają m.in. ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, polegającą na działaniach mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 4 pkt 21 u.d.p.), sprawuje zarządca drogi i z tej przyczyny w jego kompetencjach leży, m.in. pełnienie funkcji inwestora, utrzymywanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 3, 4 i 8 u.d.p.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p., zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W u.d.p. ustawodawca przewidział dwa różne tryby oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilny (umowny) określony został w art. 22 ust. 2 i 2a u.d.p. Tryb administracyjny reguluje art. 40 u.d.p. Stosownie do art. 22 ust. 2 i 2a u.d.p., grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się. W przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może otrzymać w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżące w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jak stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustalaną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i ust. 11 u.d.p.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 109/13 ( LEX Nr 1488047), przepisy art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.d.p. nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2) lub tryb administracyjny (art. 40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu, jak również z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia. Podzielając to stanowisko dodać trzeba, że powyższe orzeczenie zapadło przed zmianą przepisów ustawy o drogach publicznych wynikającą z ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.). Redakcyjna zmiana art. 40 ust. 1 u.d.p. potwierdziła w sposób jednoznaczny wyłączenie trybu administracyjnoprawnego dotyczącego wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Do dnia 10 września 2015 r. przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. miał bowiem brzmienie: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy, podstawową kwestią, która rzutuje na ocenę prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest brak poczynienia przez organy administracji ustaleń, na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała część pasa drogowego ul. [...] w [...]. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest odniesienia się do tej kwestii, chociaż z dokumentów znajdujących w aktach sprawy wynika, że tytuł prawny do władania tym gruntem w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr 21/3 i 21/12 skarżąca wywodzi z porozumienia pomiędzy Gminą Miasto [...], a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zawartego w dniu [...]. Wyjaśnienie, czy użyczenie nieruchomości opisanych w porozumieniu na cele związane z budową i wybudowaniem zjazdu publicznego nr 1 i 2 w dalszym ciągu wiąże strony, oraz czy użyczenie to obejmuje część pasa drogowego ul. [...] w [...], opisaną w zaskarżonej decyzji ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem skarżąca dysponowała terenem w obrębie pasa drogowego na podstawie porozumienia z [...], to jej zachowanie należało oceniać także w świetle jego postanowień. Wówczas nie było w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co wynika wprost z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. Sama okoliczność, ze skarżąca wystąpiła z takim wnioskiem, nie może bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności, przesądzać o prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie administracyjnym. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazywała bowiem na okoliczność zawarcia porozumienia z Gminą Miasto [...], w którym Gmina zobowiązała się do nieodpłatnego użyczenia pasa drogowego ulicy [...] w [...] w celu budowy zjazdu publicznego, a potwierdzenie tego faktu, prowadziłoby do wniosku, iż późniejsze wydanie decyzji i ustalenie opłaty za to zajęcie w wysokości 2.686,02 zł stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz postanowień umownych ustalonych przez strony porozumienia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie ustalony przez organy stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięć jest zatem niepełny i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Doszło więc w sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3. k.p.a. Dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy pozwoli na ocenę, jakie przepisy prawa materialnego powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien więc ustalić na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała część pasa drogi powiatowej – ulicy [...] w [...] w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego i ewentualnie jakim zmianom ten stan prawny ulegał. Z treści odwołania i skargi oraz załączonych do akt dokumentów można wnosić, że w dalszym ciągu obowiązuje strony porozumienie, na mocy którego Spółce zostały użyczone wymienione w tym porozumieniu nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uzupełnić aktach sprawy o ustalenia, co do zakresu i celu użyczenia przez Gminę Miasto [...] nieruchomości objętych porozumieniem z dnia [...], aby możliwa była ocena skutków prawnych, jakie to porozumienie wywołuje na gruncie ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji wyłącznie w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, bowiem jak wynika art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nierozerwalnie wiąże się z pobieraniem opłaty. Potwierdzenie przez organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania, iż pas drogowy ul. [...] w [...] został skarżącej udostępniony (użyczony) na mocy porozumienia z dnia [...] spowoduje, iż brak będzie przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego na wniosek Spółki z dnia 15 kwietnia 2019 roku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują: wpis - 107 zł, koszty zastępstwa procesowego - 900 zł stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł. R.T.