III SA/Łd 78/18

Dnia 17 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 roku sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. III SA/Łd 78/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 §1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23)- dalej; k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 13 września 2016 r. K.J. wystąpił do Wójta Gminy D. z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia pomiędzy stanowiącą jego własność działką o nr ewidencyjnym 90 położoną w R., a działką o nr ewidencyjnym 91 stanowiącą własność A. M. obecnie R.. Następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] orzekł o rozgraniczeniu w/w nieruchomości, a postanowieniem z dnia [...] ustalił koszty przeprowadzonego postępowania na kwotę 4.000 zł i obciążył obowiązkiem ich uiszczenia przez K. J. i A. R. (poprzednio M.), po połowie, to jest, po 2.000 zł każdą ze stron, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia , na wskazany rachunek bankowy. Kwestionując postanowienie wydane w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania A. R. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zarzucając naruszenie art. 152 k.c. i art. 262 § 1 k.p.a., wskazała, iż nie kwestionowała przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami, których przebieg został ustalony przez uprawnionego geodetę w roku 2009, na wniosek jej rodziców, a wynik przeprowadzonych w tym zakresie prac został przyjęty do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Tym samym koszty przeprowadzonego aktualnie postępowania rozgraniczeniowego winien ponieść w całości jego inicjator, to jest K. J. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy powołał na wstępie przepisy art. 262 i art. 264 k.p.a. regulujące zasady ustalania i ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jak również uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, z której wynika dopuszczalność obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, na które składały się wyszczególnione przez organ czynności geodety, zostały ustalone na kwotę 4.000 zł i rozdzielone po połowie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, pomiędzy właścicieli rozgraniczanych nieruchomości: K. J. oraz skarżącą A. R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. R. ponownie zakwestionowała zasadność obciążania jej kosztami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy ona sama nie kwestionowała przebiegu granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Wskazała także, iż z powołanej przez organ I instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, iż zasadą jest aby w każdym przypadku wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości mieliby być obciążani kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca podniosła nadto, że przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe wykazało jedynie zgodność przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ustalonego we wcześniejszych latach. Z uwagi na powyższe organ rozstrzygając w przedmiocie kosztów tego postępowania winien w ocenie skarżącej, rozważyć między innymi, czy za nałożeniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego przemawia zachowanie każdej ze stron biorących w nim udział. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając pod kątem opisanych wyżej kryteriów zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego. Rozstrzygając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 2101) – dalej: u.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 u.g.k., wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Z powyższego wynika, iż zasadą jest, że postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości odbywa się przy udziale geodety, co wiąże się z powstaniem kosztów związanych z czynnościami dokonanymi przez wymieniony podmiot. Ponieważ przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego, koniecznym jest odwołanie w tej kwestii do przepisu art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym wydania zaskarżonego postanowienia) – dalej: k.p.a., który reguluje zasady dotyczące rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast w myśl art. 264 § 1 k.p.a. postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 2 k.p.a.). Dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy uwzględniać także przepisy art. 152 - 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 459) – dalej : k.c. Pierwszy z powołanych przepisów określa, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Natomiast przepis art. 153 k.c. określa hierarchie kryteriów, według których dokonuje się rozgraniczenia, w przypadku wystąpienia sporu granicznego. W tym miejscu wskazać należy, że na gruncie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjny ukształtowały się dwa nurty, co do rozdziału kosztów rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym. Zgodnie z jednym kierunkiem przyjętej linii orzeczniczej koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają jedynie wnioskodawcę. Bowiem tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl której koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998r., II SA 1117/97; wyrok WSA w W. z dnia [...] [...], www.cbois.nsa.gov.pl). Według drugiego kierunku orzecznictwa sądów administracyjnych koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy bowiem ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998r., II SA 479/98, www.cbois.nsa.gov.pl). Powyższe rozbieżności zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r., I OPS 5/06 (www.cbois.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych – ustawie z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny, jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2 – 4 i art. 34 ust. 1 i 2 u.g.k. Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze k.c.), co w art. 31 ust. 2 u.g.k. konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wynika z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 u.g.k.), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine k.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych: także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine u.g.k.). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 u.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 u.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ostatecznie, koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie. Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem sporu jest zasadność obciążenia skarżącej kwotą 2.000 zł, stanowiącą połowę kosztów, przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego działek o nr ewidencyjnych 90 i 91, położonych w miejscowości R., gmina D.. W przekonaniu skarżącej, która nie kwestionowała przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami i która wskazuje, że ustalony przebieg granicy w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym pokrywa się, z jej przebiegiem ustalonym wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym, koszty aktualnie przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego winien ponosić jego inicjator K. J.. W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżącej, zarówno co do niekwestionowania przebiegu granic, jak i co do potwierdzenia, w wyniku przeprowadzenia postępowania, istniejącego stanu granicznego, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek K. J. właściciela działki o nr ewidencyjnym nr 90, sąsiadującej z działką skarżącej oznaczonej nr ewidencyjnymi 91. Zgodnie z powołanym już wcześniej art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Tym samym należało uznać, że skoro strony, czy też choćby jedna ze stron kwestionuje przebieg granic, to pomiędzy właścicielami w/w nieruchomości istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Z powyższych względów należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli rozgraniczanych działek (A. R. oraz K. J.), co oznacza, iż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. W tej sytuacji organy administracji publicznej zasadnie uznały, że koszty przedmiotowego postępowania, ustalone na kwotę 4.000 zł, winny zostać rozłożone po połowie na skarżącą, jako właściciela działki o nr ewidencyjnym 91 oraz na wnioskodawcę, właściciela działki o nr ewidencyjnych 90 – K. J. Tym samym zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów. Powstałe bowiem, w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym koszty, zostały poniesione w interesie skarżącej, a ich wysokość, strony zobowiązane do ich pokrycia, jak i termin zapłaty zostały określone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organy administracji wskazały, jakie czynności upoważnionego geodety, składały się na wysokość ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydając zaskarżone postanowienie organy administracji publicznej uczyniły zadość obowiązkom wskazanym w powołanych przepisach, w szczególności działając na podstawie obowiązujących przepisów prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zebrały i oceniły materiał dowodowy, zapewniły stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji oraz w sposób wyczerpujący uzasadniły motywy wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. a.l.