III SA/Łd 781/11

Dnia 16 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej – M. K. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] M. K. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należnych za okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 stycznia 2006 r. składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości 105.170,42 zł, ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 23.151,52 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 7.675,74 zł wraz z odsetkami za zwłokę oraz dodatkową opłatą, ewentualnie – o rozłożenie ww. należności na raty. We wniosku wskazała, że zostały spełnione przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.u.s."), ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko niej przez komornika sądowego, zostało umorzone z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Pismem z dnia [...] strona uzupełniając swoje żądanie wniosła o umorzenie: - składek na ubezpieczenie społeczne za styczeń 2003 r. oraz za okres od kwietnia 2004 r. do października 2006 r. w kwocie 108.211,38 zł wraz z odsetkami, kosztami upomnień i dodatkową opłatą, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2004 r. do października 2006 r. w kwocie 26.033,68 zł wraz z odsetkami i dodatkową opłatą, - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do października 2004 r., za grudzień 2004 r., za okres od lutego 2005 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. w kwocie 6.957,11 zł z odsetkami i dodatkową opłatą. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] dwie decyzje. Pierwszą z nich (nr [...]), na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 oraz art. 32 ustawy u.s.u.s. odmówił umorzenia: 1. składek na ubezpieczenie społeczne należnych za osobę współpracującą oraz zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika za marzec 2003 r., oraz okres od kwietnia 2004 r. do października 2006 r. w kwocie 60.273,91 zł oraz odsetek od tych składek, kosztów upomnień i opłaty dodatkowej; 2. składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2004 do października 2006 r. w kwocie 9.561,72 zł, naliczonych odsetek i dodatkowej opłaty; 3. składek na FP i FGŚP za okres od maja do października 2004 r., za grudzień 2004 r., za okres od lutego 2005 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. w kwocie 6.957,11 zł wraz z odsetkami i dodatkową opłatą; 4. odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonego. Organ administracji przyznał, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności świadczeń na rzecz Zakładu, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Pomimo tego, powołując się na uznanie administracyjne, nie umorzył jednak należności strony. Wskazał m.in. że dłużniczka uzyskuje stałe dochody i pomimo braku możliwości prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, może dokonywać dobrowolnych wpłat tytułem spłaty zadłużenia wobec ZUS. Jej mąż prowadzi działalność gospodarczą i jest zatrudniony i tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 1276 zł. miesięcznie. Drugą decyzją (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygając o wniosku strony w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2004 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. oraz zdrowotne za okres od maja 2004 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. w części finansowanej przez ubezpieczonych, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 30 ustawy o sus, który w stosunku do należności finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza zastosowanie przepisów o ulgach i umorzeniach. Decyzja ta nie była kwestionowana przez wnioskodawczynię. W dniu [...] M. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ZUS nr [...]. W uzasadnieniu podniosła zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1-2 i 3 pkt 5 u.s.u.s. oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 123 u.s.u.s. i wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie w całości objętych wnioskiem należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję ZUS z [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia wziął pod uwagę możliwości uzyskiwania dochodów przez wnioskodawczynię i jej rodzinę, a także to, że strona nie wykazywała żadnego zainteresowania w zakresie spłaty zadłużenia np. w systemie ratalnym. Podkreślił za organem pierwszej instancji, że umorzenie należności wobec ZUS, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Zakładu. Wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stwierdził, ze wydając decyzję nie ograniczył analizy jedynie do przesłanki nieściągalności stwierdzonej przez komornika sądowego. Przy podejmowaniu decyzji wzięto również pod uwagę możliwości uzyskiwania dochodów przez rodzinę wnioskodawczyni. Zakład wskazał, że rodzina nie była pozbawiona dochodów. W skardze na tę decyzję pełnomocnik M. K., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania, podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 123 u.s.u.s. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia prawnego, tj. przytoczenie samych przepisów ustawy bez wyjaśnienia sposobu ich rozumienia przez organ, oraz z pominięciem przyczyn podjętej decyzji, 2. art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 123 u.s.u.s. przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przesłanek rozstrzygnięcia, a w szczególności ogólnikowe powołanie się na uznanie administracyjne, bez uzasadnienia jego zastosowania w konkretnej sytuacji skarżącej, 3. art. 6 kpa w zw. z art. 123 u.s.u.s. przez naruszenie zasady praworządności polegające na niezastosowaniu przepisu art. 28 ustawy o sus, w sytuacji kiedy zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania a mianowicie stwierdzona została przez właściwy organ całkowita nieściągalność należności skarżącej, 4. art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 123 u.s.u.s. przez bezpodstawne przyznanie roli nadrzędnej interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżąca wykazała istnienie interesu indywidualnego, 5. art. 8 kpa w zw. z art. 123 u.s.u.s. przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu, w szczególności przez niewskazanie przesłanek, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej i nieustosunkowanie się do przesłanek, które wskazała skarżąca, a które uzasadniały wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Ponadto, pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 28 ust. 1-2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. w zw. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. przez błędne ich zastosowanie i odmowę umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do umorzenia tych należności, 2. art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy, pomimo, iż Organ miał obowiązek rozpatrzyć, czy zachodzi uzasadniony przypadek do umorzenia składek, jeżeli przyjął iż nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 28 ust. 2, w zw. z ust. 3 u.s.u.s.. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Łd 1146/09 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że ZUS nie rozstrzygnął o całości żądania strony skarżącej, to jest nie rozstrzygnął wniosku o rozłożenie na raty posiadanych przez wnioskodawczynię zaległości. Tym samym w ocenie Sądu decyzja była wadliwa. ZUS skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 661/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku NSA uznał, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o całości żądania wniosku, bowiem jak wynika z treści decyzji organ jednoznacznie i zupełnie rozstrzygnął sprawę administracyjną z wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, informując dodatkowo skarżącą o stanie sprawy z inicjującego odrębna sprawę wniosku o rozłożenie na raty przedmiotowych należności. Zakład w sentencji decyzji precyzyjnie określił, iż dotyczy ona umorzenia należności, określając jakich należności i jakiego okresu dotyczy odmowa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni legalność dokonanej odmowy umorzenia, tak gdy idzie o zasadność podjętego rozstrzygnięcia, jak też jego zupełność w odniesieniu do wnioskowanego okresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej " k.p.a." Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (28 ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (28 ust. 3). W tym miejscu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Podkreśla się jednak zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność a sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów. Sąd dokonując oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zgromadził materiału dowodowego w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji. W niniejszej sprawie ZUS ustalił, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności w postaci stwierdzenia przez komornika braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję ( art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Organ nie ograniczył jednak analizy do przesłanki nieściągalności. Przy podejmowaniu decyzji wziął również pod uwagę możliwość uzyskiwania dochodów przez rodzinę skarżącej. Ustalił, że rodzina nie była pozbawiona stałych dochodów, a ponadto skarżąca nie wykazywała zainteresowania w sprawie spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. W ocenie Sądu ZUS analizując sytuację skarżącej i jej rodziny nie mógł ograniczać się do sfery dochodów osiąganych przez rodzinę. Powinien odnieść się do sytuacji rodzinnej w szerszym zakresie. Z uzasadnienia decyzji nie wynika z ilu osób składa się rodzina skarżącej. Czy rodzinę skarżącej stanowią tylko ona i mąż, czy też dzieci, bądź inne jeszcze osoby znajdujące się na utrzymaniu małżonków M. i T. K. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, iż skarżąca nie posiada majątku ruchomego i nieruchomości. Komornik sądowy dokonał zajęcia, a następnie sprzedał z wolnej ręki prawo majątkowe w postaci roszczenia o ustanowienie odrębnej własności lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Należałoby zatem wyjaśnić, czy skarżąca wraz z rodziną zajmuje przedmiotowy lokal w spółdzielni mieszkaniowej, czy też członkowie rodziny mieszkają w innym lokalu i ewentualnie jakie ponoszą koszty związane z zajmowaniem lokalu. Na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie można wykluczyć takiej ewentualności, że brak zainteresowania spłatą zadłużenia w ratach był spowodowany trudną sytuacją strony i jej rodziny. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Skoro w przypadku braku całkowitej nieściągalności organ jest władny umorzyć należności z tytułu składek w przypadkach określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w szczególności gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to tym bardziej organ powinien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do aktualnej sytuacji rodzinnej skarżącej, gdy komornik stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Stwierdzona całkowita nieściągalność daje podstawę do przyjęcia, iż sytuacja materialna strony jest trudna. W takim przypadku nie można a priori przyjmować, iż opłacenie należności z tytułu składek nie będzie miało wpływu na pogorszenie sytuacji skarżącej oraz jej rodziny i nie pozbawi członków rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ rozpatrując sprawę ponownie podejmie czynności zmierzające do ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej. Przede wszystkim wezwie ją do podania informacji w tym zakresie. Dopiero po otrzymaniu i zweryfikowaniu tych informacji będzie w stanie dokładnie określić sytuację rodzinną oraz majątkową wnioskodawczyni oraz podjąć decyzję w sprawie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej i interes społeczny wyrażający się koniecznością gromadzenia środków na wypłaty osób ubezpieczonych. Jeśli skarżąca nie udzieli odpowiedzi na wezwanie organu do przedstawienia dokładnych informacji o sytuacji w jakiej znajduje się jej rodzina organ będzie uprawniony podjąć decyzję w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany w sprawie. Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. b.a.