III SA/Łd 797/07

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał J. N. status bezrobotnego od dnia rejestracji, tj. od dnia 12 lipca 2007 roku oraz przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120 % zasiłku podstawowego na okres 6 miesięcy, tj. od dnia 20 lipca 2007 roku, o ile wcześniej nie zaistnieją okoliczności powodujące utratę statusu lub utratę prawa do zasiłku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o utracie przez J.N. prawa do zasiłku od dnia 28 sierpnia 2007 roku. W uzasadnieniu organ podał, że bezrobotna nie stawiła się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym na dzień 28 sierpnia 2007 roku terminie i w ciągu 7 dni nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Organ pozbawił bezrobotną statusu osoby bezrobotnej, prawa do zasiłku oraz wszystkich świadczeń przysługujących w świetle obowiązujących przepisów na okres 3 miesięcy oraz zaznaczył, że ponowne nabycie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku uzależnione będzie od spełnienia warunków określonych w ustawie w dniu ponownej rejestracji. W dniu 13 września 2007 roku J. N. odwołała się od powyższej decyzji. Wniosła o jej uchylenie i przywrócenie statusu bezrobotnego. Podała, że po otrzymaniu awiza zgłosiła się na pocztę i otrzymała decyzję o wstrzymaniu prawa do zasiłku. Nie otrzymała do swojej skrzynki pocztowej żadnej informacji o innej przesyłce. W ocenie skarżącej, została wprowadzona w błąd, ponieważ udzielono jej informacji, zgodnie z którą decyzję o przyznaniu statusu bezrobotnego zostanie doręczona listownie, co nie nastąpiło. Dodała, że od dnia 12 lipca 2007 roku nie zmieniała adresu zamieszkania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przesyłka zawierająca pismo wyznaczające J. N. termin do potwierdzenia gotowości do pracy została dwukrotnie awizowana. Skarżąca nie odebrała przesyłki z placówki pocztowej i nie zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w wyznaczonym terminie. Organ zastosował w sprawie dyspozycję art. 44 § 4 k. p. a., uznając doręczenie za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k. p. a. W dniu 29 listopada 2007 roku w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia 26 listopada 2007 roku do organu odwoławczego wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego Ł. - 7 informujące, iż na przełomie października – listopada 2007 roku J. N. doręczano korespondencję w sposób nieprawidłowy. Jako przyczynę tego stanu rzeczy podano fakt choroby listonosza obsługującego rejon ulicy [...] na stałe i niezwrócenie uwagi przez zastępującego go listonosza na brak oznakowania przegródek w skrzynce na listy w miejscu zamieszkania skarżącej. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 grudnia 2007 roku Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty tożsame z zaprezentowanymi w decyzji organu odwoławczego. Uzupełniająco podał, że jakkolwiek przesyłki mogły być skarżącej doręczane przez pocztę wadliwie, jednak z reklamacji strony oraz pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] – 7 nie wynika precyzyjnie, w jakim okresie taka sytuacja miała miejsce. J. N. reklamację złożyła już po doręczeniu zaskarżonej decyzji. Według stanowiska Naczelnika Urzędu Pocztowego nieprawidłowości w doręczeniu miały miejsce na przełomie października – listopada 2007 roku. Podane dopiero w skardze zarzuty w zakresie doręczenia przesyłek nie obejmują okresu sierpnia 2007 roku. Strona twierdząc, iż ustalenia poczynione w toku postępowania są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, winna była to wykazać. J. N. nie informowała organów prowadzących postępowanie o kłopotach z doręczaniem korespondencji. W dniu 21 grudnia 2007 roku organ złożył do akt pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] – 7 skierowane do J. N., w którym poinformował on, iż w skrzynce pocztowej przy ul. [...] pomiędzy numerami 53 a 54 znajduje się nieoznaczona przegródka, nieużytkowana przez lokatorów. Doręczyciel, zastępujący listonosza stale obsługującego teren ul. [...], mógł popełnić omyłkę w umieszczaniu korespondencji pod tym adresem. Zastępstwo takie miało miejsce w okresach zwolnień lekarskich listonosza, tj. od dnia 16 do dnia 31 stycznia 2007 roku oraz od dnia 19 lutego do dnia 16 marca 2007 roku. W dniu 13 listopada 2007 roku zobowiązano listonosza do naniesienia czytelnego oznakowania przegródek. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepis postępowania a mianowicie art.44 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) osoba bezrobotna ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. W oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy starosta zobowiązany jest pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie wypełni powyższego obowiązku stawiennictwa i nie powiadomi w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Decyzja ta nosi zatem cechy decyzji związanej. W niniejszej sprawie organy administracji pozbawiły skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku gdyż J. N. nie stawiła się w urzędzie pracy w dniu 28 sierpnia 2007r. i w ciągu 7 dni nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. Organy administracji uznały przy tym, iż skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o terminie stawiennictwa. W przekonaniu sądu ocena organów w tym zakresie jest błędna. W rozpoznawanej sprawie karta identyfikacyjna wraz z informacją o terminie wizyty w urzędzie pracy została skarżącej wysłana za pośrednictwem poczty. Wobec tego zastosowanie miały tutaj miejsce przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady doręczeń pism przez pocztę. Aby uznać, iż wezwanie zostało skutecznie doręczone niezbędne jest stwierdzenie, że zachodziła jedna z trzech następujących sytuacji: gdy adresat odebrał przesyłkę osobiście (art. 42 § 1- 3 k.pa), albo gdy wezwanie doręczono innej osobie wskazanej w przepisie, która podjęła się przekazać pismo adresatce (art. 43 kpa), albo taka, że wobec braku możliwości skorzystania z dwóch wymienionych form doręczenia istniały podstawy do zastosowania doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 § 1 – 4 kpa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż uznano, że skarżącej doręczono przesyłkę w sposób określony w art.44 kpa. Podnieść zatem należy, że stosowanie instytucji prawnej doręczenia zastępczego służyć ma zapewnieniu ekonomiki postępowania i zapobiegać przewlekaniu postępowania przez adresatów pism sporządzanych przez organy administracji. Jednocześnie omawiany sposób doręczenia stwarza stan fikcji w tym zakresie. Pozwala bowiem na domniemanie, iż strona rzeczywiście odebrała skierowaną do niej przesyłkę, pomimo iż w rzeczywistości sytuacja taka nie miała miejsca. Wobec tego stosowanie tej instytucji nie może być dowolne i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 kpa przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością. Instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku istotnych czynności, których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Czynności te wymienione są w poszczególnych paragrafach art. 44 kpa. Po pierwsze – nastąpić musi stwierdzenie niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru. Po drugie – musi mieć miejsce przechowanie przesyłki przez 14 dni w placówce pocztowej. Po trzecie – doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zawiadomienie to umieścić należy w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe – na drzwiach mieszkania adresata. W takiej sytuacji na listonoszu spoczywa, wynikający z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), obowiązek zaznaczenia tych okoliczności na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tzw. zwrotce). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Warunkiem jednak takiej oceny jest wykonanie wszystkich tych czynności z należytą starannością. Szczególnie istotne są obowiązki listonosza w prawidłowym wypełnieniu druku zwrotnego potwierdzenia odbioru. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że niezawiadomienie o miejscu pozostawienia przesyłki, jak też zupełny brak informacji na zwrotce lub też jej nieczytelne wypełnienie oznaczają, że doręczenie jest bezskuteczne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 roku, sygn. akt I FSK 485/07, niepublikowane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Gd 1457/1996, Lex nr 34760, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt III RN 70/2000, OSNP 2001/19/574,wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002 roku, sygn. akt II SA/Gd 2552/1999, Lex nr 76110). A zatem w sytuacji, gdy strona kwestionuje fakt otrzymania pisma, poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż przesyłka zawierająca kartę identyfikacyjną została prawidłowo doręczona skarżącej, zgodnie z treścią art.44 kpa. Ze zwrotnego dowodu doręczenia przesyłki wynika, iż doręczyciel próbował ją doręczyć w dniu 1 sierpnia 2007r. Na kopercie znajduje się jedynie adnotacja "adresata nie zostałem. 1.08.07". Nie zaznaczono jednak czy doręczyciel zostawił awizo i ewentualnie gdzie je zostawił. Ponownie próbowano doręczyć przesyłkę w dniu 8 sierpnia 2007r. Na kopercie znajduje się jedynie adnotacja "awizo powtórne". Nie zaznaczono jednak gdzie zostało pozostawione awizo. Z adnotacji znajdujących się na przesyłce wynika zatem, że w dniu 1 sierpnia doręczyciel przybył do miejsca zamieszkania skarżącej i nie zastał adresata lecz nie wiadomo czy pozostawił on informację o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym i ewentualnie gdzie tę informację umieścił. Odnośnie próby doręczenia przesyłki w dniu 8 sierpnia to wiadomo jedynie, że zostało pozostawione awizo lecz nie wiadomo gdzie zostało ono umieszczone. Doręczenie przesyłki skarżącej nastąpiło zatem w sposób sprzeczny z treścią art.44 kpa i nie można uznać takiego doręczenia za skuteczne. Aby przyjąć, iż przesyłka została skutecznie doręczona w trybie art.44 kpa konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Konieczne jest zatem ustalenie dlaczego przesyłka nie mogła zostać doręczona w sposób wskazany w art.42 i 43 kpa, doręczyciel musi pozostawić informację o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym przy czym informacja ta musi zostać pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Nie wiadomo bowiem czy w dniu 1 sierpnia doręczyciel zostawił w ogóle awizo i ewentualnie gdzie je zostawił. Nie wiadomo również gdzie zostawił on awizo w dniu 8 sierpnia. Wobec tego, iż nie zostały spełnione przesłanki doręczenia określone w art.44 kpa nie można uznać, iż przesyłka zawierająca kartę identyfikacyjną, została skarżącej skutecznie doręczona. Dla oceny prawidłowości doręczenia przesyłki nie mają istotnego znaczenia wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Pocztowego nr 7 zawarte w pismach z 14 listopada 2007r., 28 listopada 2007r. i 19 grudnia 2007r. Z treści tych pism wynika, iż w oddawczej skrzynce pocztowej pomiędzy skrzynkami nr 53 a 54 znajduje się przegródka nie użytkowana przez lokatorów. Przegródka ta jest nieoznakowana i, w ocenie urzędu pocztowego, najprawdopodobniej listonosz obsługujący rejon ul. [...] włożył do niej korespondencję dla skarżącej. Z treści tych pism nie wynika, iż korespondencja dla J. N. na pewno została włożona do tej przegródki lecz użyto sformułowania "najprawdopodobniej". Z treści pism naczelnika urzędu pocztowego nie wynika zatem, w sposób nie budzący wątpliwości, czy w dniach 1 sierpnia i 8 sierpnia listonosz zostawił awizo dla skarżącej i gdzie je pozostawił. Istotne jest to, iż dopiero w dniu 13 listopada listonosz został zobowiązany do czytelnego oznakowania przegródek od wewnętrznej strony co dowodzi, iż we wcześniejszym okresie nie były one prawidłowo oznakowane i istniała możliwość pomyłek w doręczaniu korespondencji dla osób zamieszkałych w lokalach nr 53 i 54. Okoliczność ta nie ma jednak większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne jest jedynie to, iż z treści wyjaśnień naczelnika urzędu pocztowego nie wynika , iż przesyłka dla skarżącej została doręczona w sposób określony w art.44 kpa. Konsekwencją uznania, iż przesyłka zawierająca kartę identyfikacyjną nie została prawidłowo doręczona skarżącej jest to, iż nie wiedziała ona o terminie stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 28 sierpnia 2007r.. Skoro nie została ona prawidłowo poinformowana o tym terminie to brak było podstaw do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej z uwagi na jej niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepis art.44 kpa co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przesyłka zawierająca kartę identyfikacyjną oraz informację o terminie wizyty skarżącej w urzędzie pracy nie została jej doręczona w sposób zgodny z wymogami określonymi w art.44 kpa. J. N. nie została zatem poinformowana o terminie wizyty w urzędzie pracy i nie było podstaw do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej, Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ponownie ocenić skuteczność doręczenia skarżącej przesyłki [...] pod kątem wymogów doręczenia zastępczego, określonych w art.44 kpa uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Następnie należy podjąć dalsze czynności w sprawie. J. W.