III SA/Łd 798/05

Dnia 29 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 roku przy udziale - - - - - sprawy ze skargi Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie tygodniowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego kwotę 300 (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku III S.A./Łd 798/05 UZASADNIENIE W dniu [...] na podstawie art.42 ust.7 pkt. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j.Dz. U. z 2003 Nr 118, ze zm.) oraz art. 18 ust.15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 Nr 142 ze zm.) Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...], regulującą tygodniowe pensum nauczycieli realizujących ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym obowiązkowym wymiarze godzin w szkołach na terenie Gminy S.. W dniu 12 września 2005 r. skarżący Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego wezwał Radę Gminy S. do usunięcia wskazanych naruszeń prawa. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją społeczną uprawnioną do obrony godności i praw, a także występowania w interesie pracowników oświaty m. in. poprzez uczestniczenie w tworzeniu aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty, opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty oraz opracowywanie i przedkładanie właściwym organom samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, warunków pracy i bytu pracowników, emerytów, rencistów oraz członków ich rodzin, natomiast Uchwała Rady Gminy S. z [...] nr [...] nie została skonsultowana z ogniwami związku, w szczególności nie została przedstawiona do zaopiniowania w trybie wskazanym w treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 nr 79 poz. 854 ze zm.). Skarżący uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy S. została wydana z przekroczeniem delegacji określonej w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, z którego wynika, że organ prowadzący szkołę, lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć między innymi nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Treść zaskarżonej uchwały zawiera oprócz tego wybiórcze zestawienie kilku kategorii łączonych stanowisk, mimo, że delegacja ustawowa nie przewiduje możliwości określania zasad, warunków czy też sposobu łączenia stanowisk nauczycielskich. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy S. miała jedynie prawo do określenia wymiaru czasu pracy, nie zaś do określania, które stanowiska mogą podlegać łączeniu. Skarżący podniósł, iż pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały prowadzą do nierównego traktowania podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną, przede wszystkim poprzez uregulowanie dotyczące czasu pracy wychowawców świetlicy szkolnej i bibliotekarzy bibliotek szkolnych zatrudnionych na - etatu. Z treści punktów 3 i 4 uchwały wynika bowiem, iż status prawny tej samej kategorii nauczycieli jest regulowany inaczej, tzn. jedną kategorię pracowników będzie obowiązywało pensum 28 godzinne, a drugą kategorię 30 godzinne. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza przepisy Karty Nauczyciela, która wprost określa instytucję tzw. "uzupełniania godzin", która umożliwia organowi prowadzącemu szkołę nałożenie na nauczyciela obowiązku podjęcia pracy w innej szkole, lub szkołach, na tym samym lub - za jego zgodą - na innym stanowisku, w celu uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych w wymiarze nie większym niż - obowiązkowego wymiaru zajęć. Tymczasem zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały, obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych nauczycieli zobowiązanych do pracy w innej szkole w celu uzupełnienia obowiązkowego wymiaru godzin zajęć ustala się według zasad określonych w § 1 powołanej uchwały. Pismo Związku Nauczycielstwa Polskiego zostało doręczone do Rady Gminy S. w dniu 22 września 2005 r. Rada Gminy S. nie ustosunkowała się do zarzutów wskazanych pismem skarżącego. Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi na powyższą uchwałę wnosząc o uchylenie jej w całości i podnosząc argumenty zawarte w wezwaniu z dnia 12 września 2005 r. Skarżący przedstawił upoważnienie Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych z którego wynika, iż do opiniowania w myśl art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 ze zm. ) założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin upoważnione zostały oddziały Związku Nauczycielstwa Polskiego. Akta sprawy zawierają pismo z dnia 19 grudnia 2005 r. nazwane " odpowiedź na skargę" podpisane przez Przewodniczącego Rady. W piśmie z dnia 9 lutego 2006 r. Przewodniczący Rady wyjaśnił, iż Rada Gminy S. nie upoważniła go do udzielenia odpowiedzi na skargę, ale na posiedzeniu Rady w dniu 6 grudnia 2005 Przewodniczący Rady poinformował Radę o fakcie zaskarżenia uchwały i zapoznał Radę z treścią skargi. Rada nie zmieniła swojego stanowiska w sprawie. Odpowiedź na skargę Przewodniczący Rady sporządził w oparciu o przesłanki będące podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 147§ 1 tej ustawy - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591ze zm. ) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Związek Nauczycielstwa Polskiego jest związkiem zawodowym ( art. 1 Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego. W myśl art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 ze zm. ) - Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. (ust.1.) Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. ( ust. 2.) Założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie.( ust. 2a ). W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. ( ust. 3 ) Związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów, o których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji. ( ust. 4. ). Ze Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego wynika, iż celem ZNP jest -(między innymi ) - obrona interesów członków ZNP ( art. 5 pkt 1 Statutu ), a osiągnięciu tego celu ma służyć (między innymi ) - uczestniczenie w tworzeniu aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty szkolnictwa wyższego i nauki, opracowywanie i przedkładanie właściwym organom państwowym i samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, warunków pracy i bytu pracowników emerytów i rencistów. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i reguluje tygodniowe pensum nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym obowiązkowym wymiarze godzin w szkołach na terenie Gminy S.. Jest niesporne w przedmiotowej sprawie, iż zaskarżona uchwała nie była przez Radę Gminy S. przedstawiona do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego. Zostało zatem naruszone uprawnienie Związku Nauczycielstwa Polskiego. Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego jest najwyższym organem wykonawczym związku.( art. 40 ust. 1 Statutu ZNP ). Do jego zadań należy (między innymi) reprezentowanie ZNP w kraju i za granicą oraz reprezentowanie wobec władz państwowych i ogólnopolskich reprezentacji samorządowych stanowiska ZNP w podstawowych sprawach pracowniczych oraz oświaty i wychowania.( art. 41 ust. 1 pkt. 1 i 7 Statutu ZNP ). Nie budzi zatem wątpliwości, iż Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę w trybie cyt. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ma interes prawny wynikający z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, a uprawnienie Związku Nauczycielstwa Polskiego do zaopiniowania projektu uchwały w zakresie objętym zadaniami związku zostało naruszone. Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa. Rada pozostawiła wezwanie bez rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła z zachowaniem terminu. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia art.19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 ze zm. ) jest zasadny. Podjęcie uchwały w trybie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j.Dz. U. z 2003 Nr 118, poz. 1112 ze zm. ) i uzyskanie opinii nadzoru pedagogicznego nie zwalniało Rady Gminy od uzyskania opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego w trybie art. art.19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt. 3 ustawy Karta Nauczyciela - organ prowadzący szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość. Strona skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż zawiera wybiórcze zestawienie kilku kategorii łączonych stanowisk, mimo iż organ prowadzący miał prawo do określenia jedynie wymiaru czasu pracy. Sąd nie może jednak ocenić tego i pozostałych zarzutów skargi z uwagi na to, iż uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wielokrotnie zwracał uwagę na to, że uchwały regulujące szczegółowe zagadnienia powinny mieć uzasadnienie (choć przepisy prawa tego nie wymagają) po to, aby ich legalność mogła być skontrolowana przez organy nadzoru i sąd administracyjny. Wprawdzie akta zawierają odpowiedź na skargę, ale podpisaną przez Przewodniczącego, a jak ustalił Sąd - Rada nie podjęła uchwały upoważniającej Przewodniczącego do udzielenia odpowiedzi na skargę. Nawet jeśli uznać, iż Przewodniczący był upoważniony do udzielenia takiej odpowiedzi na skargę, to podnieść należy, iż twierdzenie ...że " uchwała uwzględnia realia występujące na terenie gminy" nie jest wystarczające do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości związanych z zarzutami skargi bez wyjaśnienia właśnie tych " realiów ". Niewątpliwie uchwała powinna być podjęta w takim brzmieniu, aby mogła być stosowana. Z protokółu sesji jednak nie wynika, aby podczas sesji omawiane były kwestie poruszane przez Związek Nauczycielstwa Polskiego. Po to ustawodawca przewidział konieczność uzyskania opinii organizacji związkowej, aby wszelkie wątpliwości dotyczące projektu aktu prawnego były wyjaśnione przed podjęciem uchwały. Radni powinni zapoznać się z opinią organizacji związkowej i podjąć uchwałę zgodną z przepisami prawa i możliwą do zastosowania na terenie danej gminy. Uchwała powinna mieć uzasadnienie, z którego wynikałoby jasno, jakie jest stanowisko Rady w wobec złożonej opinii organizacji związkowej. Skoro Rada gminy S. podjęła uchwałę bez uzyskania opinii organizacji związkowej - stwierdzić należy, iż naruszono art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1. - ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 147§ 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.