III SA/Łd 799/12

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki oddala skargę. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2012 r. P. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z działki 34/5 do działki nr 36 w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na rzecz właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Działka 34/5 obręb [...] nie stanowi pasa drogowego żadnej drogi publicznej, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, więc nie ma możliwości wydania takiego zezwolenia. W odwołaniu skarżący podniósł, że wnosił o uzgodnienie lokalizacji wjazdu z działki 34/5 na teren jego działki nr 36, natomiast organ uznał, że wniosek dotyczył zjazdu z działki nr 34/5 na teren jego działki nr 36 obręb [...]. Skarżący zarzucił zniekształcenie treści jego wniosku oraz naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej oraz w ramach uznania administracyjnego. Organ zaznaczył, że wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia, ilekroć jest mowa o zjeździe - rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Paragraf 55 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi m.in., iż w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział zjazdów: zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle powyższych uregulowań prawnych, podanie skarżącego dotyczyło uzgodnienia lokalizacji wjazdu z działki nr 34/5 pełniącej funkcje parkingu do działki nr 36 będącej jego własnością. W wyniku sprecyzowania żądania skarżący wskazał, że domaga się wydania decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 34/5 na teren jego nieruchomości (zlokalizowanej przy ul. [...] działka nr 36 obręb [...] ) Organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy w postaci wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 34/5 z którego wynika, że jest to grunt Ti - oraz dla działki nr 36, że jest to grunt B-budowlany oraz analiza map załączonych do akt sprawy wskazuje, że działka 34/5 położona jest przy ul. [...], natomiast działka wnioskodawcy nr 36 położona jest z drugiej strony terenu przy innej ulicy - przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium wnioskodawca formułując wniosek o lokalizację zjazdu w istocie zmierza do stworzenia dostępu do swojej działki nr 36 przez działkę nr 34/5, (czyli formułuje typowo cywilistyczne żądanie) określając je mianem -żądanie lokalizacji zjazdu, a przez to w sposób nieuprawniony interpretuje pojęcie zjazdu z drogi publicznej na "obcą" działkę nr 34/5 (parking), a następnie na działkę nr 36 łącznie jako jeden długi zjazd. Organ wyjaśnił, że takie żądanie nie mieści się w treści pojęcia lokalizacji zjazdu. Zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze. Nie jest to natomiast miejsce połączenia dwóch nieruchomości, z których żadna nie pełni funkcji drogi publicznej , a takiej funkcji nie pełnią zdecydowanie ani działka 34/5 ani działka nr 36. Brak jest, na drodze administracyjnej możliwości stworzenia dostępu do działki nr 36 stanowiącej własność strony, poprzez posłużenie się konstrukcją prawną- lokalizacji zjazdu. Brak jest w obowiązującym systemie prawnym normy administracyjnego prawa materialnego pozwalającej na wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z działki na działkę,(z drogi publicznej na działkę nr 34/5 na teren działki 36 ) z których żadna nie jest drogą publiczną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł. o konieczności umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze z dnia 7 sierpnia 2012 r. P. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśnił, że jego żądanie dotyczy lokalizacji zjazdu z drogi publicznej przez działkę 34/5 na teren jego nieruchomości. Podniósł, ze działka 34/5 stanowi ogólnie dostępny parking. Skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego pojęcia zjazdu nie można rozumieć wyłącznie jako bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działka 34/5 jest drogą wewnętrzną przylegającą do drogi publicznej oraz nieruchomości nr 36, wobec tego, w ocenie skarżącego możliwość poprowadzenia zjazdu przez tę działkę znajduje oparcie w przepisach prawa. P. M. podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu żadne reguły wynikające z przepisów k.p.a. nie zostały zachowane. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga P. M. jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku P. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki jest zgodna z prawem. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że decyzją z dnia 6 marca 2012 r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 t.j.) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przez działkę nr 34/5 na teren działki nr 36 (zlokalizowanej przy ul. [...] Obręb [...] w Ł.), której jest właścicielem. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżącego do sprecyzowania wniosku i uznało, że skarżący zmierza do stworzenia dostępu do swojej działki przez działkę 34/5 z drogi publicznej, czego skutkiem było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organów administracji co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zatem umorzenie postępowania administracyjnego następuje, gdy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, a więc sytuacją gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wywiodło, iż w stanie faktycznym sprawy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak istotnego elementu materialnego stosunku prawnego – drogi publicznej oraz okoliczność, że skarżący domaga się ustanowienia zjazdu przez działkę nr 34/5, która nie stanowi jego własności. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w przepisie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 2 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2; w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 powołanej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Wskazać należy, że skarżący domaga się wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przez działkę nr 34/5 na teren nieruchomości skarżącego oznaczonej nr 36. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego; jednocześnie zjazd nie jest częścią tej drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 590/10 Lex nr 990268). Zatem należy zwrócić uwagę, że przy interpretacji powyższych przepisów szczególne znaczenie ma określenie "bezpośrednie miejsce dostępu" zawarte w przepisie art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Wynika z niego konieczność bezpośredniego połączenia drogi publicznej z działką skarżącego. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ słusznie stwierdził, że takiego połączenia nie ma. Działka skarżącego - nr 36 połączona jest z działką nr 34/5 określoną jako Ti stanowiącą użytek faktyczny (wypis z rejestru gruntów- akta administracyjne). W przedmiotowym postępowaniu organ administracji nie naruszył granic uznania administracyjnego, bowiem wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz nie naruszył przepisów k.p.a. wskazywanych w skardze, bowiem prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ustalił wolę skarżącego. Wskazywane natomiast wyroki sądów administracyjnych w Gdańsku i Wrocławiu dotyczyły innych stanów faktycznych niż w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy wniosek nie może być załatwiony na drodze administracyjnej, rozważenia wymaga ustanowienie służebności w drodze postępowania przed sądem cywilnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym skargę oddalił. AK