III SA/Łd 80/09

Dnia 5 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie spełniania warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Komendanta Komisariatu Policji w K. z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w K. na rzecz K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Komisariatu Policji w K. na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. wydał naganną opinię w zakresie spełnienia przez K.S. warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia. W uzasadnieniu podniesiono, iż w stosunku do K.S. przeprowadzono jedną interwencję w miejscu zamieszkania. Z elementem przestępczym i chuligańskim skarżący nie utrzymuje kontaktów. Z powodu skłonności do nadużywania alkoholu był on kierowany na leczenie odwykowe. W czasie tego leczenia wydana została opinia psychiatryczno – psychologiczna potwierdzająca, iż K.S jest uzależniony od alkoholu. Na powyższe postanowienie K.S. złożył za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w K. zażalenie skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż orzekający w niniejszej sprawie organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz zdarzeń, którym odmówił mocy dowodowej. Powołując się w uzasadnieniu postanowienia na opinię psychiatryczno-psychologiczną organ I instancji nie wskazał przez kogo i kiedy została ona wydana. Podkreślił, iż wniósł o wydanie opinii przez Komendanta Komisariatu Policji w K. w związku z ubieganiem się o przyznanie licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, a jednym z dodatkowych warunków uzyskania licencji jest uzyskanie pozytywnej opinii psychologa upoważnionego do przeprowadzenia badań psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenia na broń. W opinii psychologicznej sporządzonej w dniu 21 października 2008 roku przez lek med. M.O. stwierdzono brak przeciwwskazań do ubiegania się o licencję pracownika ochrony fizycznej I stopnia. Skarżący nie uzyskałby zatem pozytywnej opinii psychologa, gdyby był uzależniony od alkoholu. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w K., działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż u K.S. rozpoznano zespół zależności alkoholowej. Podjął on leczenie odwykowe lecz w dniu 7 marca 2007r. jego żona poinformowała, że mąż przerwał leczenie i powrócił do nałogu. Dzielnicowy niejednokrotnie przeprowadzał rozmowy ze skarżącym na temat nadużywania alkoholu. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 30 stycznia 2009 roku K.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K z dnia [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 6a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277) w związku z art. 19 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w zażaleniu. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż ubiega się o przyznanie licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, a jednym z warunków określonych w art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, niezbędnym do uzyskania wnioskowanego uprawnienia, jest legitymowanie się nienaganną opinią wydaną przez komendanta komisariatu policji właściwego ze względu miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] Komendant Komisariatu Policji w K. wydał naganną opinię w zakresie spełnienia warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, wskazując w pouczeniu, iż od powyższego postanowienia stronie służy zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego w K. Zgodnie z zawartym pouczeniem, w dniu 3 grudnia 2008 roku skarżący wniósł zażalenie. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu [...] roku Komendant Powiatowy Policji w K. wydał natomiast kolejne postanowienie, tożsame pod względem treści z decyzją z dnia [...] roku, którym utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji, wskazując, iż omyłkowo wydano w sprawie decyzję zamiast postanowienie. W niniejszej sprawie wbrew pouczeniu zawartym w postanowieniu Komendanta Komisariatu Policji w K. z dnia [...] roku, zażalenie rozpoznał, zamiast Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., Komendant Powiatowy Policji w K. uznając swą właściwość rzeczową jako organ II instancji. Skarżący podniósł nadto, iż organy administracji oparły się na opinii psychiatryczno – psychologicznej lecz nie wiadomo kto i kiedy wydał taką opinię. Dowody załączone do zażalenia wskazują, iż nie nadużywa on alkoholu zaś organ odwoławczy nie odniósł się do tych dowodów. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] Komendant Komisariatu w K. wydał naganną opinię w zakresie spełnienia przez K.S. warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia. Na powyższe postanowienie K.S. wniósł zażalenie. Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] roku utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższa decyzja została jednak wydana omyłkowo i zastąpiona została postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga K.S. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepisy ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. nr 145 z 2005r. poz.1221 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.26 ust.3 pkt.1 wymienionej ustawy licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w ust.2 oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji, właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. W myśl § 10 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. nr 78 poz.511) opinię o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz o pracowniku ochrony wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Należy zaznaczyć, iż wydanie opinii przewidzianej w art.26 ust.3 pkt.1 ustawy z 22 sierpnia 1997r. następuje w formie i trybie przewidzianym w art.106 kpa. Oznacza to, iż właściwy komendant komisariatu Policji wydaje opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie i istnieje możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2002r. w spr.II SA 2555/00 (Lex nr 157929) i w wyroku z 17 maja 2007r. w spr. II GSK 1/07 (Lex nr 351045). Podkreślić należy, iż pojęcie "nienaganny" oznacza nie dający powodów do nagany, do jakiegokolwiek zarzutu, idealny, wzorowy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły w dostatecznym stopniu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Jak wynika z uzasadnień aktów organów administracji obu instancji przyczyną wydania nagannej opinii o skarżącym było to, że w stosunku do K.S. przeprowadzono jedną interwencję w miejscu jego zamieszkania a ponadto opinia psychiatryczno – psychologiczna wskazuje, iż skarżący jest uzależniony od alkoholu. Okolicznością niesporną jest to, iż w dniu 10 listopada 2006r. żona skarżącego złożyła wniosek o leczenie odwykowe jej męża zaś w dniu 28 grudnia 2006r,. wydana została opinia psychiatryczno – psychologiczna stwierdzająca zespół zależności alkoholowej. Wskazuje na to treść zaświadczenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. z 4 grudnia 2007r. Nadto z treści tego zaświadczenia wynika, iż skarżący podjął dobrowolnie leczenie odwykowe zaś w dniu 7 marca 2007r. jego żona zgłosiła, że mąż nie kontynuuje leczenia i powrócił do nałogu. W aktach administracyjnych brak jest jednak opinii psychiatryczno – psychologicznej gdyż G.K.R.P.A w D. odmówiła jej udostępnienia. Należy zaznaczyć, iż opinia ta została wydana prawie 2 lata temu a więc stosunkowo dawno zaś informacja o przerwaniu leczenia przez skarżącego pochodzi sprzed półtora roku. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika co się działo później a więc czy skarżący podjął ponownie leczenie odwykowe i ewentualnie jaki jest jego wynik czy też nie podejmował takiego leczenia i nadal nadużywa alkoholu. W kwestii tej brak jest jakichkolwiek ustaleń a ma to istotne znaczenie dla ustalenia jaką posiada on obecnie opinię. Nadto z treści pisma z 29 maja 2008r. (k.11 akt administracyjnych) wynika, iż Główna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. sprostowała swoje zaświadczenie z 4 grudnia 2007r. W aktach sprawy brak jest tego sprostowania i nie wiadomo czego ono dotyczy. Nie wiadomo zatem czy sprostowanie dotyczy istotnej czy też nieistotnej kwestii. Organy administracji nie wyjaśniły tego. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Skarżący podniósł w zażaleniu, iż nie jest uzależniony od alkoholu i go nie nadużywa. Na tę okoliczność złożył orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 16 maja 2008r. i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 3 czerwca 2008r. z których wynika, iż nie istnieją przesłanki do przyjęcia szkodliwego nadużywania alkoholu przez skarżącego. K.S. złożył także opinię psychologiczną z 21 października 2008r. wskazującą, iż nie stwierdza się przeciwwskazań do ubiegania się o licencję pracownika ochrony fizycznej. Organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tych dowodów mimo, że zostały one złożone dla podważenia twierdzeń organu I instancji o nadużywaniu alkoholu przez skarżącego. Skoro organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego to oznacza, iż nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Dla wydania opinii, o której mowa w art.26 ust.3 pkt.1 ustawy z 22 sierpnia 1997r., poza kwestią czy skarżący nadużywa czy też nie nadużywa alkoholu, istotna jest również ocena jego zachowania w miejscu zamieszkania. Aby dokonać takiej oceny należy przeprowadzić dokładny wywiad z domownikami, sąsiadami oraz innymi osobami zamieszkałymi w M. Organy administracji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący takiego wywiadu. W aktach sprawy jest wprawdzie notatka urzędowa z 19 listopada 2008r. z rozmowy przeprowadzonej z żoną skarżącego (k.4 akt administracyjnych) lecz brak jest ustaleń co do oceny zachowania K.S. przez sąsiadów oraz innych mieszkańców M. Przeprowadzony wywiad o skarżącym jest zatem niepełny. Organ odwoławczy nadto błędnie wydał swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji stwierdzając w sentencji, iż "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Organ I instancji wydał postanowienie, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wydaje postanowienie a nie decyzję. Wynika to z treści art.141 § 1 art.144 kpa. Organ II instancji zatem nieprawidłowo wydał swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji. Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego, iż organem właściwym do rozpoznania jego zażalenia winien być Komendant Wojewódzki Policji w Ł. a nie Komendant Powiatowy Policji w K. Zgodnie z treścią art.17 pkt.3 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt.1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organem nadrzędnym w stosunku do komendanta komisariatu Policji jest komendant powiatowy Policji. Wynika to z treści art.6d.) ust.1, art.6f i art.8a ust.2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 43 z 2007r. poz.277 z późn. zm.). Wymienione przepisy wskazują, iż komendant powiatowy Policji jest przełożonym policjantów na terenie swojego działania oraz mianuje on i zwalnia komendanta komisariatu Policji. Jest to więc organ nadrzędny w rozumieniu art.17 pkt.3 kpa wobec komendanta komisariatu Policji a tym samym jest organem wyższego stopnia. Komendant wojewódzki Policji jest natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego Policji co wynika z treści art.6a ust.2 pkt.1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego naruszenia przepisów o właściwości gdyż jego zażalenie winien rozpoznać Komendant Wojewódzki Policji w Ł. a nie Komendant Powiatowy Policji w K. Reasumując sąd uznał, iż skarga K.S. jest zasadna. Organy administracji nie wyjaśniły dokładnie czy skarżący po 7 marca 2007r. podjął leczenie odwykowe czy też takiego leczenia nie podjął i nadal nadużywa alkoholu. Nie wyjaśniono także na czym polegało sprostowanie zaświadczenia Głównej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. z 4 grudnia 2007r. ani nie przeprowadzono pełnego wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy nie odniósł się także do dowodów zgłoszonych przez skarżącego zaś swoje rozstrzygnięcie wydał w formie decyzji a nie postanowienia. Organy administracji naruszyły zatem przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie Komendanta Komisariatu Policji w K. z [...]. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z § 14 ust.2 pkt.1 c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1349 z późn. zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyła się:200 zł- wpis sądowy, 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przede wszystkim wyjaśnić czy skarżący po 7 marca 2007r. podjął leczenie odwykowe i ewentualnie jaki jest jego wynik czy też takiego leczenia nie podjął i nadal nadużywa alkoholu. Należy nadto wyjaśnić na czym polegało sprostowanie zaświadczenia G.K.R.P.A. w D. z 4 grudnia 2007r., przeprowadzić pełny wywiad o skarżącym w jego miejscu zamieszkania oraz odnieść się do dowodów zgłoszonych w zażaleniu. Po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego należy dokonać wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. bg