III SA/Łd 805/07

Dnia 13 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia nr [...] w przedmiocie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. 1) stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy U. działając na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powołała z dniem 6 lipca 2006 roku na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. Panią H. Sz. Pismem z dnia 7 listopada 2007 roku Wojewoda [...] zwrócił się do Rady Gminy U. z prośbą o udzielenie informacji, czy uchwała Nr [...] z dnia [...] o powołaniu na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. została podjęta zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.) tzn. w wyniku przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze i wskazanie, czy powołana osoba nadal sprawuje powierzoną funkcję. W piśmie z dnia 14 listopada 2007 roku, stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wojewody [...], Wójt Gminy U. wskazał, iż zarządzeniem Nr 34/2003 z dnia 8 października 2003 roku w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Gminy w U. określona została organizacja, zasady funkcjonowania oraz wykaz obowiązujących stanowisk w urzędzie. Zgodnie z § 8 ust. 5 Regulaminu, Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego jest Wójt Gminy. W myśl natomiast § 8 ust. 6 Regulaminu, zastępcami kierownika Urzędu Stanu Cywilnego są osoby powołane przez Radę Gminy na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, spełniające wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach i jednocześnie zatrudnione na: 1) samodzielnym stanowisku pracy do spraw Urzędu Stanu Cywilnego wydawania dowodów osobistych, 2) samodzielnym stanowisku pracy do spraw ewidencji ludności i spraw wojskowych. Powołana natomiast na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. Pani H. Sz. spełniła przesłanki, o których mowa w art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) oraz w powołanym przepisie Regulaminu, a od dnia 10 października 2003 roku zatrudniona jest na samodzielnym stanowisku pracy do spraw Urzędu Stanu Cywilnego wydania dowodów osobistych. Odwołując się do treści art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego Wójt Gminy podkreślił, że "powołanie", o którym mowa we wskazanym przepisie nie nawiązuje stosunku pracy, co z kolei oznacza, że nie jest to wolne stanowisko urzędnicze, na które w myśl art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych konieczne byłoby zorganizowanie naboru. Podkreślił, że powierzoną funkcję Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, Pani H. Sz. sprawuje do chwili obecnej. W dniu 26 listopada 2007 roku Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 50 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. Podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa – art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zagadnienia związane z rejestracją urodzeń, małżeństw, zgonów oraz innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób regulują przepisy ustawy z dnia z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego. Czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy). Kierownikiem urzędu stanu cywilnego stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy jest wójt, burmistrz lub prezydent. W myśl natomiast art. 6 ust. 3, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę. Powołując się zaś na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99 Wojewoda Łódzki podkreślił, iż użyte w przepisie sformułowanie "powołuje" oznacza tak naprawdę powołanie pozorne, gdyż zarówno kierownik urzędu stanu cywilnego, jak i jego zastępca są pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie mianowania, bądź na podstawie umowy o pracę, co powoduje, że do ich powołania zastosowanie znajduje przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W świetle bowiem obowiązujących przepisów prawnych przeprowadzenie konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub jego zastępcy ma charakter bezwzględny, a ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Wymóg przeprowadzenia konkursu dotyczy bowiem zarówno nowych kandydatów zatrudnionych spoza urzędu gminy, jak i kandydatów już zatrudnionych. Dokonując oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem Wojewoda Łódzki nie stwierdził jej nieważności z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy U. podtrzymując stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 14 listopada 2007 roku skierowanym do Wojewody [...], wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy U. z dnia [...], Nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. Podstawę prawą zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody [...], który kontrolując uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] Nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U., stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa, polegające na powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. bez przeprowadzenia konkursu. Zagadnienia związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób regulują przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.). Z przepisów tych wynika, iż czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy) – art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego, stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy, jest wójt lub burmistrz (prezydent). W myśl natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Powołane przepisy określają zatem, kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, pozwalając jednocześnie na powierzenie tych czynności innej osobie. Omawiane przepisy wskazują również organ, który jest właściwy do tego powołania, a właściwie powierzenia czynności, bowiem przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego niż wójt, nie kreuje możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. W treści tego przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy. Kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie przewidzianym w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego, reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, wśród których znajduje się stanowisko kierownicze - zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego. W ocenie Sądu z przepisów tych wyraźnie wynika, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Zgodnie z art. 3a ust. 1 powołanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku kierownika, czy zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego, a charakter wykonywanej przez kierownika czy zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia natomiast zatrudnienie na podstawie powołania. Skoro zatem kierownik i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego nie są zatrudniani na podstawie powołania, to należy wskazać, że są oni zatrudniani na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania - jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Sama zaś uchwała rady gminy o ich powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanymi na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego kandydatami umowy o pracę czy też sporządzenia aktu mianowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2007 roku, sygn. akt III SA/Łd 514/07, niepublik., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2007 roku, sygn. akt III SA/Łd 699/07, niepublik.). W związku z tym, że zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny. W rozpoznawanej natomiast sprawie, jak wynika z akt sądowych, powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w U. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 ustawy, przewidującego, że nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny. Badając zatem zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. a.ł.