III SA/Łd 699/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Agnieszka Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 699/07 UZASADNIENIE W dnu [...] Rada Miejska w S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm. ), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Zgodnie z § 1 uchwały na zastępcę kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. powołano M. K. Pismem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiadomił Radę Miejską w S., że w dniu 2 kwietnia 2007 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu oceny legalności uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Zdaniem organu nadzoru nie zastosowano procedury wymaganej art. 3 a i n. ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz załącznika Nr 1 tabeli II pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. z 2005 r., Nr 146, poz. 223 ze zm.). Z przepisów tych wynika jednoznacznie obowiązek przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w drodze otwartego konkursu. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Miejska w S. poinformowała, iż kierownik USC zatrudniony w Urzędzie Miasta - Gminy S. w dniu 12 listopada 2006r. został wybrany radnym Powiatu [...] i objął funkcję członka Zarządu Powiatu. Burmistrz Miasta - Gminy S. udzielił kierownikowi USC, na jego wniosek, urlopu bezpłatnego na czas sprawowania funkcji. Rozwiązanie stosunku pracy nie było możliwe, gdyż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Wobec powyższego kompetencje kierownika USC w Urzędzie Miasta - Gminy S. w czasie trwania urlopu bezpłatnego kierownika USC przejął dotychczasowy zastępca kierownika. Przy obsadzie jednoosobowej w USC powstał problem zastępstwa w przypadku czasowej nieobecności zastępcy kierownika tj. urlopu, szkolenia itp. Burmistrz Miasta - Gminy, z uwagi na pełnioną funkcję, nie jest w stanie dokonywać obowiązków urzędu stanu cywilnego, dlatego też dotychczasowemu pracownikowi ewidencji ludności powierzono funkcję kierownika USC na czas udzielenia urlopu bezpłatnego kierownikowi USC. Drugi zastępca kierownika USC jest jednocześnie pracownikiem ewidencji ludności. W Urzędzie Miasta - Gminy S. nie przewiduje się tworzenia dodatkowego stanowiska dla drugiego zastępcy kierownika USC i dlatego też został poszerzony zakres obowiązków pracownikowi ewidencji ludności. Urlop bezpłatny kierownikowi USC został udzielony na czas pełnienia funkcji członka zarządu bez określenia dodatkowego terminu ( nie wskazano również, że jest to urlop na okres kadencji). Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwalę Nr [...]Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 3 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, poprzez nieprzeprowadzenie procedury konkursu w celu naboru pracownika na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Wojewoda [...] wniósł o : 1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego; 2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że badając legalność wyżej wymienionej uchwały stwierdził, iż narusza ona w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, gdyż nie zastosowano procedury naboru kandydata w drodze otwartego konkursu. Wprost z ust. 2 art. 6 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego wynika, że kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt, burmistrz (prezydent). Natomiast ust. 3 art. 6 tej ustawy daje możliwość radzie gminy powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy, bądź zastępców. Nawiązanie stosunku pracy w tym zakresie reguluje jako lex specialis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym kierownik urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie mianowania. Podobny pogląd zawarł SN w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. I PKN 480/99. Zgodnie natomiast z art. 3 a ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, czyli mianowania i umowy o pracę, jest otwarty i konkurencyjny. Organ nadzoru podniósł, iż na prawidłowość takiego stanowiska wskazuje dodatkowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, które w załączniku Nr 1 tabeli II pkt 11 zalicza kierownika urzędu stanu cywilnego do kierowniczych stanowisk urzędniczych. Wojewoda [...] stwierdził, że konsekwencją przesądzenia, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie mianowania, jest konieczność zorganizowania otwartego i konkurencyjnego naboru na to stanowisko. Powierzenie pracownikowi samorządowemu wykonywania funkcji zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego bez przeprowadzenia trybu konkursowego nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Podejmując uchwałę w sprawie powołania zastępcy kierownika USC w S., Rada Miejska w S. praktycznie utworzyła takie stanowisko. Wobec powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...] powołała uchwałą na zastępcę kierownika USC pracownika już zatrudnionego na podstawie umowy o pracę na stanowisku ds. dowodów osobistych, co potwierdza umowa o pracę z M. M. (obecne nazwisko K.). Uchwałą tą dodatkowo powierzono pracownikowi czynności zastępcy kierownika USC w sytuacji nieobecności w pracy powołanego już wcześniej zastępcy kierownika USC. Rada Miejska w S., powołując się na orzeczenie SN I PKN 480/99 z dnia 19 stycznia 2000 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego Nr PN.II.0911/308/06 z dnia 26 sierpnia 2006 r., wskazała, że skoro "powołanie" z art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego jest " powierzeniem czynności z zakresu rejestracji, a nie zatrudnieniem w rozumieniu kodeksu pracy, to Burmistrz Miasta – Gminy S. nie zatrudnił zastępcy kierownika USC na nowym stanowisku (gdyż takiego nie miał), lecz już zatrudnionemu pracownikowi powierzył czynności z zakresy rejestracji stanu cywilnego. W strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta – Gminy S. jest jedynie stanowisko kierownika USC i zastępcy kierownika USC, które są już obsadzone. Kierownik USC pełni jednocześnie funkcję naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich i Społecznych, a zastępca kierownika USC jednocześnie wykonuje czynności ewidencji ludności. Obsadzone też jest stanowisko pracownika ds. dowodów osobistych, którego powołano sporną uchwałą na zastępcę kierownika USC. Zdaniem Rady Miejskiej w S. zarzut Wojewody [...], iż nie przeprowadzono konkursu na stanowisko zastępcy kierownika USC jest nietrafny. Przeprowadzenie konkursu na stanowisko zastępcy kierownika USC w trybie art. 3 a ustawy o pracownikach samorządowych nie mogło nastąpić, gdyż nie było wolnego stanowiska. Ponadto powołanie pracownika w tym trybie kończy się zawarciem umowy o pracę, co nie mogło mieć miejsca, gdyż pracownik jest już zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku ds. dowodów osobistych . W ocenie Rady Miejskiej w S. w ww. stanie faktycznym nie mamy do czynienia z wolnym stanowiskiem urzędniczym zastępcy kierownika USC w rozumieniu art. 3 a powołanej ustawy, a w związku z tym przeprowadzenie konkursu na powyższe stanowisko nie miało podstaw prawnych. Na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej w S. wyjaśnił, iż statut Gminy S. nie przewiduje zatrudnienia pracowników na podstawie mianowania, kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Pełnomocnik załączył do akt sprawy zarządzenie Burmistrza Miasta – Gminy S. Nr 34/2005 z dnia 14 czerwca 2005 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta – Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm. ). Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały Sąd stwierdził, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Sprawy związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób reguluje ustawa z dnia 29 września 1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego. Stosownie do treści art. 4 tej ustawy akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Zauważyć należy, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego mają niezwykle istotne znaczenie. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Zgodnie z ust. 2 art. 6 tej ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców) – art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Powołane przepisy określają zatem, kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, pozwalając jednocześnie na powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej osobie, wskazując organ, który jest właściwy do tego powołania, a właściwie powierzenia czynności, bowiem przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego, niż wójt nie kreuje możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania (w treści przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy). Kwestie natomiast związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie uregulowanym w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe zaś unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych i jako jedno ze stanowisk kierowniczych wskazuje zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego. A zatem z przepisów tych wynika, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Zgodnie z art. 3a ust. 1 powołanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt l PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku kierownika, czy zastępcy kierownika USC. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego. Ten charakter pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia zatrudnienie na podstawie powołania. Skoro kierownik USC i zastępca USC nie są zatrudniani na podstawie powołania, to niewątpliwie należy wskazać, że kierownik lub zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę (art. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych) lub jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy na podstawie mianowania (art. 2 pkt 3 tej ustawy). Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrz lub prezydenta) do zawarcia z powołanym na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kandydatem umowy o pracę lub sporządzenia aktu mianowania. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 514/07 (niepublikowany), który to pogląd Sąd w tym składzie w pełni podziela. W związku z tym, że zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę lub mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Oznacza to, że musi go poprzedzać konkurs organizowany według procedury przewidzianej w art. 3 a. Dotyczy to zarówno osób przyjmowanych z zewnątrz, jak i pracowników zatrudnionych wcześniej w urzędach gmin (wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1445/07 niepublikowany) W niniejszej sprawie powołanie na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 tej ustawy, przewidującego, iż nabór na "stanowiska urzędnicze" jest otwarty i konkurencyjny. Badając zatem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. J. W.