III SA/Łd 813/21

Dnia 3 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 kwietnia 2021 roku nr XXXVI/251/21 w przedmiocie przekazania Staroście Powiatu Piotrkowskiego według właściwości skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska na działania Starosty Powiatu Piotrkowskiego w zakresie zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu w związku z przebudową wiaduktu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu Piotrkowskiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Łódzki, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXXVI/251/21 Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z 26 kwietnia 2021 r. w sprawie przekazania Staroście Powiatu Piotrkowskiego według właściwości skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska na działania Starosty Powiatu Piotrkowskiego w zakresie zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu w związku z przebudową wiaduktu drogowego w ciągu drogi powiatowej Nr 1500E w miejscowości Siomki. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie art. 229 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., przez uznanie swej niewłaściwości do rozpatrzenia skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska na działania Starosty Powiatu Piotrkowskiego w zakresie zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu w związku z przebudową wiaduktu drogowego w ciągu drogi powiatowej Nr 1500E w miejscowości Siomki, pomimo tego, że rada powiatu jest co do zasady organem właściwym do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności starosty, ewentualnie, naruszenie art. 231 § 1 k.p.a. przez przekazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ww. skargi do rozpatrzenia Staroście Powiatu Piotrkowskiego pomimo tego, że Starosta Powiatu Piotrkowskiego nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia. Mając na względzie powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki wskazał, że w § 1 ust. 1 uchwały Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziła swą niewłaściwość w przedmiocie rozpatrzenia skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska. W § 1 ust. 2 uchwały stwierdzono, że przekazuje się wskazaną w ust. 1 skargę zgodnie z właściwością do rozpatrzenia organowi właściwemu, tj. Staroście Powiatu Piotrkowskiego. Wojewoda stwierdził, że w treści skargi skierowanej do Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim Wójt Gminy Wola Krzysztoporska postawił szereg zarzutów dotyczących czynności Starosty Powiatu Piotrkowskiego, związanych z rozstrzygnięciem Starosty z 9 października 2020 r. w przedmiocie czynności zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej Nr 1500E w miejscowości Siomki dokonanego na podstawie ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.). W ocenie Wojewody Łódzkiego, wątpliwości wzbudza kwestia organu właściwego do rozpatrzenia skargi wniesionej przez Wójta Gminy Wola Krzysztoporska. Wójt Gminy Wola Krzysztoporska wniósł skargę na Starostę do Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim. Z okoliczności sprawy wynika, że intencją Wójta Gminy Wola Krzysztoporska było zatem wniesienie skargi w postępowaniu uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności starosty. Zasadniczym organem właściwym do rozpatrywania skarg wniesionych w postępowaniu skargowym na starostę jest więc rada powiatu. Jeżeli zatem nie ma przepisu szczególnego do rozpatrzenia takiej skargi, to rada powiatu powinna rozpatrzyć skargę na starostę. W związku z powyższym rozważenia wymaga przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zarzut naruszenia przez Radę Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim art. 229 pkt 4 k.p.a. Wojewoda Łódzki zauważył, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) (uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13). Skoro zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to rozważenia wymaga, czy istnieje organ właściwy do rozparzenia skargi wniesionej w postępowaniu uregulowanym w dziale VIII k.p.a., skoro sprawa zakończona aktem starosty podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dodatkowo skarżący zauważył, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach powiatowych i gminnych sprawuje wojewoda. Zgodnie z art. 10 ust. 10 ww. ustawy, organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Mając na względzie przysługujące wojewodzie, na mocy art. 10 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, uprawnienia nadzorcze, nie można wykluczyć takiej interpretacji, że to Wojewoda Łódzki, jest właściwy do rozpatrzenia pisma zawierającego zarzuty skierowane w stosunku do rozstrzygnięcia Starosty z 9 października 2020 r. Z tego względu w ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu mogła na podstawie art. 231 k.p.a. w zw. z art. 235 i 240 k.p.a. przekazać Wojewodzie Łódzkiemu pismo Wójta Gminy Wola Krzysztoporska. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że z uwagi na to, iż akt jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu, podlega jedynie kontroli sądowej. Właściwym było wpierw przekazanie skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska z 19 marca 2021 r. celem zbadania przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego, czy skarżący żąda rozpoznania jego sprawy w trybie skargi do sądu administracyjnego na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), czy też skargi powszechnej według przepisów działu VIII k.p.a., a następnie, po uzyskaniu stanowiska skarżącego, podjąć odpowiednie czynności, co Starosta Powiatu Piotrkowskiego niewątpliwie uczynił przekazując skargę z 19 marca 2021 r. Wojewodzie Łódzkiemu do rozpatrzenia. Organ uznał, że z uwagi na pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego nad postępowaniem skargowym wskazanym w Dziale VIII k.p.a. w pierwszej kolejności powinien mieć zastosowanie art. 231 § 1 w zw. z art. 240 k.p.a. z uwagi na fakt, iż jedyną formą zaskarżenia zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu jest skarga wniesione w trybie przepisów p.p.s.a., którą to wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim zasadnie przyjęła brak swojej właściwości do rozpatrzenia skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2001 r. na działania Starosty Powiatu Piotrkowskiego (w dalszej części uzasadnienia odpowiednio: "rady", "wójta", "starosty"). Wojewoda w skardze do sądu administracyjnego zasadnie podnosi, iż zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działań starosty. Wojewoda omyłkowo wskazuje jako podstawę prawną skargi art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wnosząc skargę realizuje natomiast uprawnienie wynikające z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2020 r., poz. 920). Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wojewody podlega kognicji sądu administracyjnego. W skardze nie chodzi bowiem wojewodzie o badanie sposobu rozstrzygnięcia skargi wójta, wniesionej w trybie przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a.(skarga powszechna), ale wykazanie, że przy podejmowaniu uchwały zastosowano nieprawidłowe przepisy dotyczące właściwości organu zobowiązanego do rozpoznania skargi powszechnej. Przedmiotowa uchwała stanowi akt jednostki samorządu powiatowego podlegający kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r,, poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W ocenie sądu podjęcie w dniu 26 kwietnia 2021 r. przez radę uchwały w sprawie przekazania staroście skargi wójta z dnia 19 marca 2021 r. nie zostało poprzedzone analizą jej treści. Z tego powodu nie odczytano prawidłowo intencji wnoszącego skargę. Jak wynika z późniejszych ustaleń dokonanych po wydaniu skarżonej obecnie uchwały wójt skarżył w dniu 19 marca 2021 r. całokształt działalności starosty opisanych w skardze, związanych zarówno z ustanowieniem objazdu jak i dalszych jego działań związanych z zarządzaniem ustanowionym objazdem, w szczególności związanych z zawarciem porozumienia w sprawie utrzymania objazdu oraz przywrócenia dróg objazdowych do stanu poprzedniego, jak również powstania szkody w majątku gminy oraz osób prywatnych (v. pismo z dnia 20 maja 2021 r. skierowane do starosty). Uważne zapoznanie się z uzasadnieniem skargi pozwoliłoby radzie prawidłowo przyjąć, iż jej przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność, ale krytyka działań starosty. Rada podejmując 26 kwietnia 2021 r. pominęła wyjaśnienia wójta obecnego na sesji rady w dniu 26 kwietnia 2021 r .( Wyjaśnienia zawarte są na stronach 9 i 10 protokołu z sesji rady). Wójt podniósł, że "...nie domaga się , jak to wynika z treści projektu uchwały wznowienia czynności administracyjnej, ale domaga się gwarancji, że szkoda, która została wyrządzona będzie naprawiona. Wójt podkreślił, iż przestrzegał w pismach kierowanych do Pana Starosty, że dojdzie do szkód, dojdzie do protestów, do zniszczeń samochodów i dzisiaj stało się to faktem. Dlatego wznowienie czynności administracyjnej jest bezprzedmiotowe. Ponadto wójt stwierdził, cyt. " Przygotowany projekt uchwały w tej sprawie zakłada przekazanie wedle właściwości skargi staroście, który będzie sędzią we własnej sprawie. Uważa, że interpretacja tej uchwały jest niewłaściwa i jeżeli zostanie przegłosowana, to będzie uchwałą wydaną z naruszeniem prawa". W ocenie sądu z treści skargi z 19 marca 2021 r. wynika, iż intencją wójta jest zwrócenie uwagi rady na zaniedbania starosty i naruszenie interesów mieszkańców gminy. Skutkiem zmiany organizacji ruchu jest sprowadzenie niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego i powstanie szkody w majątku gminy. Wójt podnosi również, iż reprezentująca starostę rzeczniczka podaje do publicznej wiadomości nieprawdziwe informacje, mające na celu wprowadzenie w błąd opinii publicznej i obarczenie wójta odpowiedzialnością za katastrofalny stan drogi objazdowej. Zdaniem sądu za błędne, a ponadto sprzeczne z wcześniejszymi działaniami podejmowanymi przez radę, jest stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę o bezzasadności skargi wniesionej przez wojewodę. Odpowiedz na skargę sporządzona została w dniu 30 sierpnia 2021 r. Tymczasem trzy dni wcześniej ( 27 lipca 2021 r.) Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim podjęła uchwał Nr XXXIX w sprawie rozpatrzenia skargi Wójta Gminy Wola Krzysztoporska na Starostę Powiatu Piotrkowskiego. § 1 tej uchwały posiada następujące brzmienie, cyt. " Uznaje się za bezzasadną skargę Wójta Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2021 r. na starostę Powiatu Piotrkowskiego z uwagi na niedostateczne działanie tego organu, w tym brak zawarcia porozumień odnoszących się do ustanowienia objazdu drogą gminną i przywrócenie jej do stanu poprzedniego, naprawienia szkód w majątku gminy oraz osób prywatnych w zawiązku z przebudowa wiaduktu drogowego w ciągu drogi powiatowej Nr 1500E w miejscowości Siomki ( uzupełniona pismem z dnia 25 marca 2021 r.)". Zgodnie z ww. uchwałą z dnia 27 lipca 2021 r. rada uznała swą właściwość do rozpoznania skargi wójta z 19 marca 2021 r. Tym samym pośrednio przyznała, iż poprzednio przyjęcie braku swej właściwości do rozpoznania tej samej skargi wójta było nieprawidłowe. Sąd nie podzielił stanowiska wojewody przedstawionego w uzasadnieniu skargi, iż w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a tym samym wojewoda byłby właściwy do rozpatrzenia pisma zawierającego zarzuty skierowane do rozstrzygnięcia starosty z dnia 9 października 2020 r. Pismo wójta z 19 marca 2021 r. nie zawierało wniosku o zmianę organizacji ruchu, lecz stanowiło skargę na całokształt działań starosty związanych z zarządzeniem objazdem, które spowodowały szkody w majątku gminy i osób prywatnych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. e.o.