III SA/Łd 825/11

Dnia 20 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 roku sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 83 ust. 1 i 4 oraz 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie przez B. K. terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. W dniu 9 czerwca 2011 r. B. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że decyzja z dnia [...] zawierała pouczenie o przysługującym 14-dniowym terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od daty doręczenia decyzji. Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu 25 maja 2011 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona złożyła w dniu 9 czerwca 2011 r., tj. 15-go dnia od daty odebrania decyzji. Na powyższe postanowienie B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto wniosła o rozpatrzenie jej wniosku z dnia 7 czerwca 2011 r. w związku z wydaną przez ZUS decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że 9 czerwca 2011 r. w Biurze Podawczym [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. ul. A złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z decyzją nr [...] z dnia [...]. Pismo adresowane do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. nie zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącej istnieje rozbieżność w zakresie interpretacji terminu otrzymania decyzji, od której się odwołała. ZUS podaje termin 25 maja 2011 r. jako wiążący. Z dokumentacji znajdującej się w placówce poczty przy ul. B, w której odbiera korespondencję, wynika zaś data 24 maja 2011 r. Pracownicy poczty przy pomocy datownika, jeszcze przed dostarczeniem korespondencji do adresata, samodzielnie wprowadzają datę jej odbioru. W praktyce oznacza to, że data odbioru korespondencji przez osobę, do której jest adresowana, nie jest tożsama z przedstawioną przy pomocy datownika. Skarżąca podniosła, że przedmiotową korespondencję otrzymała w dniu 26 maja 2011 r., gdyż w tym dniu na kopercie oznaczyła taką datę. W ocenie skarżącej zgodnie z tą datą zachowała termin do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia [...]. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...]. Wniosła o uwzględnienie skargi na podstawie art. 227 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić skutecznego zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 129 § 2 k.p.a.). W myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to przepis art. 134 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 k.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. A zatem ustalenie daty doręczenia decyzji jest kwestią bardzo istotną. W myśl przepisu art. 39 k.p.a. organ doręcza pisma (takie jak wezwania, decyzje, postanowienia) za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub upoważnione osoby. Przepis ten określa zamknięty krąg podmiotów uprawnionych do dokonania doręczeń. Ustawodawca nie ustalił jednak wiążącej kolejności, w jakiej wskazane podmioty winny dokonywać doręczeń. W tej sytuacji pozostawił swobodę wyboru organowi, który powinien kierować się przy nim przede wszystkim realną możliwością dokonania skutecznego doręczenia, zapewniającego stronie czynny udział w sprawie oraz zapewniającego jej korzystanie z przysługujących uprawnień. Przepisy Kodeksu postępowania regulują również kwestię miejsca dokonania doręczenia. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. doręczenie powinno nastąpić w pierwszej kolejności w mieszkaniu lub miejscu pracy adresata, bezpośrednio do rąk adresata. Pisma mogą być też doręczane adresatowi w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 § 2 k.p.a.) dopiero gdy niemożliwe jest doręczenie pisma w sposób wskazany powyżej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Kolejność miejsc, w których można dokonywać doręczeń jest wiążąca dla organu administracji. Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. W wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 934/09, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, LEX nr 595623 stwierdził, że art. 46 § 1 k.p.a. nie wymaga, aby odbierający pismo własnoręcznie nanosił na zwrotne poświadczenie odbioru pisma datę tego odbioru. Data doręczenia musi być natomiast wskazana, aby odbierający pismo mógł również ją potwierdzić własnoręcznym podpisem. O dacie doręczenia pisma świadczy również data zwrotu poświadczenia odbioru pisma do urzędu pocztowego, tożsama z datą doręczenia. Powyższy pogląd Sąd w pełni podzielił w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] wniesiony został przez B. K. z uchybieniem terminu. Powyższe twierdzenie organ oparł na znajdującym się w aktach sprawy potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej nr [...], zawierającej decyzję z dnia [...], skierowanej do B. K. na adres: [...] Ł., ul. C. Z informacji umieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powyższej przesyłki wynika, iż była ona doręczona osobiście adresatowi w dniu 25 maja 2011 r. Skarżąca w miejscu na podpis odbiorcy, znajdujący się na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, potwierdziła jej odbiór składając czytelny podpis: B. K. Wprawdzie skarżąca nie wpisała daty doręczenia przesyłki. Data została wpisana przy pomocy datownika: 25 maja 2011 r. Taka sama data, tj. 25 maja 2011 r. została wpisana przez listonosza Z. Ł. w miejscu na datę i podpis doręczającego przesyłkę. Zauważyć też należy, że potwierdzenie odbioru korespondencji zostało zwrócone przez placówkę oddawczą (Ł. [...]) w tej samej dacie, tj. 25 maja 2011 r. Powyższe wynika z datownika placówki oddawczej na pierwszej stronie potwierdzenia odbioru. Data datownika pocztowego urzędu oddawczego nie jest oczywiście wystarczająca do przyjęcia jej za datę doręczenia pisma stronie. Jednakże wszystkie dowody w sprawie potwierdzają, iż w tej dacie nastąpiło doręczenie korespondencji, a brak jest przeciwdowodu, który potwierdziłby twierdzenie skarżącej, że doręczenie nastąpiło w dniu 26 maja 2011 r. Skoro w trzech miejscach na dokumencie urzędowym, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, została wskazana ta sama data, tj. 25 maja 2011 r., to trudno uznać twierdzenie skarżącej za prawdziwe, że przesyłkę otrzymała dopiero w dniu 26 maja 2011 r. W wyroku z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10, LEX nr 784355, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne). Skarżąca złożyła czytelny podpis, że odebrała przesyłkę. Uchyliła się od wskazania daty odbioru. Przy czym podkreślić należy, że skarżąca nie jest osobą nieporadną, nie umiejącą czytać, pisać, oraz że nie wiedziała, w którym miejscu ma złożyć podpis i datę odbioru korespondencji. Tym bardziej, że nie jest to pierwsza korespondencja wysłana listem poleconym do skarżącej, którą odebrała za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Ponadto skarżąca nie kwestionuje doręczenia jej przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, ograniczając się jedynie do niczym nie popartego i nie znajdującego potwierdzenia w aktach sprawy oświadczenia, że poczta sfałszowała datownik. W skardze skarżąca stwierdziła, że pracownicy poczty przy pomocy datownika jeszcze przed dostarczeniem korespondencji do adresata samodzielnie wprowadzają datę jej odbioru. Skoro data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru była wpisana wcześniej, to skarżąca powinna odmówić podpisana odbioru korespondencji, albo sama wpisać datę, co było jej obowiązkiem. Tymczasem skarżąca składając podpis potwierdziła odbiór korespondencji w dniu 25 maja 2011 roku. Powyższego skarżąca nie kwestionowała we wniosku z dnia 9 marca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego skarżąca zakwestionowała datę doręczenia jej decyzji z dnia [...]. Ponadto jak wynika ze skargi skarżąca ustalała na poczcie, w jakiej dacie przesyłka została jej doręczona. Nie przedstawiła jednak żadnego dowodu, który potwierdziłby inną datę doręczenia jej przedmiotowej korespondencji. B. K. podała natomiast, że z dokumentacji placówki pocztowej wynika data doręczenia korespondencji 24 maja 2006 r. Data powyższa tym bardziej nie daje podstawy do uznania, iż zachowała termin do złożenia środka zaskarżania. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia dokonane przez skarżącą nie potwierdzają rozbieżności w dacie doręczenia jej korespondencji. Data 24 maja 2011 roku jest bowiem datą, w której korespondencja skierowana przez ZUS do skarżącej została dostarczona do placówki pocztowej właściwej ze względu na miejsce zamieszkania adresata korespondencji. Podkreślić należy, że doręczenie decyzji powinno być dokonane przez organy starannie, tj. w sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce oraz w jakiej dacie. W ocenie Sądu, w sytuacji gdyby skarżąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji stwierdziła inną datę doręczenia pisma miarodajna byłaby ta właśnie data. Skoro skarżąca tego nie uczyniła i nie przedstawiła dowodu potwierdzającego doręczenie jej decyzji w dacie 26 maja 2011 r., pomimo prowadzonych ustaleń w placówce pocztowej, to organ II instancji, jak również sąd administracyjny nie miał żadnych podstaw, by kwestionować skuteczność doręczania decyzji organu I instancji w dniu 25 maja 2011 r. Tym samym prawidłowo organ administracji uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżąca wnosząc o uwzględnienie skargi powołała się na art. 227 k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia, 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy, 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu, 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa, 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów, 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór, 8) ministra - Prezes Rady Ministrów, 9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega. W przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999r. III SAB 7/99, ONSA 2001/1/27). W niniejszej sprawie art. 227 nie miał zastosowania. Przedmiotem skargi było bowiem postanowienie ZUS stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i to postanowienie było przedmiotem oceny Sądu. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.