III SA/Łd 83/19

Dnia 25 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A. P. i A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażaleń Al. i A. małż. P. oraz H.W. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. , uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania w wysokości 4 920 zł, stanowiące koszty czynności geodety za rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...]: oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 366/3 i 402/4, a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów numerami działek 365/6 i 402/3. Do uiszczenia kosztów zostali zobowiązani: - H.W. - właściciel działek nr 366/3 i 402/4 - w wysokości 2 459,99 zł, - Al.P. - współwłaścicielka działek nr 365/6 i 402/3 - w wysokości 1 093,33 zł, - A.P. - współwłaściciel działek nr 365/6 i 402/3 - w wysokości 1 093,33 zł, - Skarb Państwa - Starostwo Powiatowe w B., jako właściciel działki nr 402/1, w wysokości 273,35 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że na wniosek H.W. przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami położonymi w obrębie [...]: nr 366/3 i 402/4 stanowiącymi własność wnioskodawcy, a działkami nr 365/6 i 402/3 stanowiącymi współwłasność Al. i A. małż. P. i działką nr 402/1 stanowiącą własność Skarbu Państwa. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.). Koszty rozgraniczenia ustalono w wysokości 4.920 zł brutto i zaliczono do nich koszty czynności uprawnionego geodety na podstawie wystawionej faktury Nr [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. Zdaniem organu postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości i w związku z powyższym organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do uiszczenia kosztów postępowania w częściach odpowiadających ich udziałowi w sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli Al. i A.P. zarzucając, że obciążenie kosztami rozgraniczenia nieruchomości jest krzywdzące, ponieważ odbyło się na wniosek H.W. Skarżący wskazali, że w 2012 r. na wniosek H.W. odbyło się wznowienie granic pomiędzy nieruchomościami. Strony podpisały zgodę na wznowioną granicę. Obecnie Sąd Rejonowy w Bełchatowie i Urząd Gminy w [...] były informowane, że granica między działkami 366/3 i 402/4 była od lat znana. Wnieśli o zwolnienie z kosztów rozgraniczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł także H.W. Nie zgadzając się z wysokością ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego podniósł, że Sąd Rejonowy w Bełchatowie nakazał zwrócić się do gminy o rozgraniczenie działek nr 366/3 i 365/4, w stosunku do których trwa spór graniczny. Po złożeniu wniosku o rozgraniczenie został poinformowany przez pracownika Urzędu Gminy, że najtańsza zgłoszona przez geodetę oferta na rozgraniczenie wynosi 1 400 zł, tymczasem w otrzymanym postanowieniu kwota do zapłaty wzrosła aż trzykrotnie, tj. do kwoty 4 920 zł, a jej rozliczenie nie nastąpiło po połowie. Ponadto skarżący wskazał, że nie zgadza się z ustalonym przebiegiem granicy i wniósł o przekazanie sprawy do sądu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organy administracji publicznej określone zostały w art. 262 § 1 k.p.a., w myśl którego, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zasadą jest, że koszty postępowania ponosi organ, przed którym prowadzone było postępowanie. Tylko wyjątkowo, w sytuacjach wskazanych w cyt. powyżej przepisie, koszty postępowania obciążają stronę. Ma to zapobiec, między innymi, zgłaszaniu nieuzasadnionych żądań przeprowadzenia czynności urzędowych. Stronę obciążają również te koszty, które powstały z jej winy, np. podanie złego adresu, spowodowało konieczność ponownego doręczenia korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06 (ONSA 2007 r. Nr 2, poz. 26), stwierdził, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". (...) Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest prowadzone także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących. W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] wszczął na wniosek H.W. postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomościami położonymi w [...], stanowiącą jego własność oznaczoną w ewidencji gruntów numerami działek 366/3 i 402/4, a oznaczoną w ewidencji gruntów numerami działek 365/6 i 402/3, stanowiącą współwłasność Al. i A. małż. P. Decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu obu nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w celu ustalenia granic między nieruchomościami, dlatego też koszty powinny być rozdzielone pomiędzy właścicieli (współwłaścicieli) wszystkich rozgraniczanych nieruchomości. W postępowaniu w sprawie ustalenia kosztów postępowania organ nie bada czy istniał spór graniczny oraz, czy zasadnie wszczęto i prawidłowo przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe. Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. To, że wynik przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego potwierdził zgodność przebiegu granic z istniejącą dokumentacją geodezyjną, nie świadczy, że nieuzasadnione, w ocenie Al. i A. małż. P. było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone postanowienie podlegało jednak uchyleniu z innych przyczyn. Wysokość kosztów postępowania ustalona została przez organ pierwszej instancji na podstawie wystawionej przez geodetę uprawnionego faktury z dnia 18 czerwca 2018 r. na kwotę 4 920 zł brutto. Z faktury wynika, że została ona wystawiona za "realizację umowy nr 33/2018 z 23 lutego 2018 r.", ani jednak na fakturze, ani w wymienionej umowie, czy postanowieniu (lub innym dokumencie) nie zostały wyszczególnione czynności, materiały i inne koszty, za które gmina zapłaciła geodecie. Koszt ustalenia przebiegu każdej granicy nieruchomości zależy od ilości punktów granicznych, wydatków poniesionych przez uprawnionego geodetę, w tym wydatków materiałowych, na amortyzację aparatury, koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, koszty sporządzenia dokumentacji dotyczącej rozgraniczanych nieruchomości oraz wynagrodzenie upoważnionego geodety w zależności od nakładu pracy. Kalkulacja kosztów powinna być przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 518). Organ administracji publicznej nie może natomiast bezkrytycznie przyjmować rachunków, faktur wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego z zaskarżonego postanowienia, ani nadesłanych akt sprawy nie wynika, dlaczego kosztami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 273,35 zł został obciążony Skarb Państwa - Starostwo Powiatowe w B. Właściciele nieruchomości sąsiednich, których nie dotyczy spór graniczny, uczestniczą w postępowaniu rozgraniczeniowym w czynnościach geodety na gruncie (w trakcie "wywiadu terenowego", biorą udział w czynnościach wskazania wspólnych punktów granicznych i ich stabilizacji). Nie czyni to z nich stron sporu granicznego, który był podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, w którym będzie ustalony przebieg granicy między nieruchomościami nie będącymi ich własnością. Nie można wykluczyć sytuacji, że w trakcie postępowania rozgraniczeniowego zaistnieje konieczność określenia przebiegu wszystkich granic nieruchomości rozgraniczanych i dojdzie do ich ustalenia, lecz sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie i o ile w trakcie rozgraniczenia doszło do urządzenia stałych znaków granicznych, to koszty ich urządzenia powinni ponieść w równych częściach właściciele nieruchomości, dla których te znaki będą wspólne. Organ pierwszej instancji powinien więc zażądać od geodety uszczegółowienia faktury przez wskazanie oddzielnie kosztów urządzenia znaków granicznych, co mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego obciążenia kosztami Skarbu Państwa, tj. Starosty B. jako właściciela działki o nr 402/1, w obrębie [...]. Na powyższe postanowienie skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli Al. i A. małż. P. Zdaniem skarżących rozgraniczenie ww. działek było bezzasadne i zbędne. Rozgraniczenie odbyło się na wniosek H.W., pomimo że skarżący informowali zarówno Sąd Rejonowy w Bełchatowie, jak i Wójta Gminy [...], że nie wyrażają zgody na powołanie geodety, ponieważ przebieg granicy pomiędzy ww. działkami nie jest sporny, a ich sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie kosztów. Skarżący wskazali, że H.W. co kilka lat inicjuje postępowanie w celu ustalenia przebiegu granicy, które kończą się podpisaniem protokołu granicznego przez wszystkie strony, ponieważ po każdym dokonanym pomiarze granica pomiędzy działkami nie ulega zmianie. Skarżący podkreślili, że nałożone na nich koszty postępowania rozgraniczeniowego nie wynikają z ich winy i są dla nich bardzo krzywdzące. Wnieśli o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego. W załączeniu do skargi przedstawili wyrys z mapy, mapę pomiaru sporządzoną przez geodetę oraz pismo o przekazanie sprawy o rozgraniczeniu nieruchomości do sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 9 kwietnia 2019 r. skarżący złożyli do akt sprawy operat techniczny sporządzony w dniu 24 maja 2018 r., który włączony został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony między innymi w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 oraz wyroku NSA z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/2018 i stoi na stanowisku, że nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a - 64e) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), stosować również do postanowień. Ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia (np. art. 3 § 2, art. 51, art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasacyjnych stosować do postanowień kasacyjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przepisy procesowe podlegają, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasacyjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy. Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasacyjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a taką podstawę zawierało stanowiące przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez skarżących postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wójta Gminy [...] [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przemawiające argumenty funkcjonalne za stosowaniem przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasacyjnych mogą jedynie stanowić postulat zgłoszony do ustawodawcy celem wprowadzenia stosowanych zmian w obowiązujących przepisach rangi ustawowej. W rezultacie na postanowienie wydawane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która rozpatrywana jest w oparciu o przesłanki określone między innymi w art. 134 i art. 145 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd oddala ją w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Podlegające ocenie postanowienie wydane została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie dokonuje oceny materiału dowodowego, sąd ogranicza się do zbadania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja postanowienia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści przepisu wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podkreślenia wymaga, że wydanie postanowienia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jego wydania. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli postanowienia I instancji. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, iż uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyjmuje się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2, a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że postanowienie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Postanowienie organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 nie można przesądzać o stosunku materialnoprawnym sprawy sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy stosunek taki nie został jeszcze ukształtowany w sprawie administracyjnej. W konsekwencji wbrew oczekiwaniom skarżących prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie mogła zatem stać się przedmiotem rozważań tut. Sądu. Przechodząc natomiast do oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium umotywowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że wysokość kosztów postępowania ustalona została przez organ pierwszej instancji na podstawie wystawionej przez geodetę uprawnionego faktury z dnia 18 czerwca 2018 r. na kwotę 4 920 zł brutto. Z faktury wynika, że została ona wystawiona za "realizację umowy nr 33/2018 z 23 lutego 2018 r.", ani jednak na fakturze, ani w wymienionej umowie, czy postanowieniu (lub innym dokumencie) nie zostały wyszczególnione czynności, materiały i inne koszty, za które gmina zapłaciła geodecie. Koszt ustalenia przebiegu każdej granicy nieruchomości zależy od ilości punktów granicznych, wydatków poniesionych przez uprawnionego geodetę, w tym wydatków materiałowych, na amortyzację aparatury, koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, koszty sporządzenia dokumentacji dotyczącej rozgraniczanych nieruchomości oraz wynagrodzenie upoważnionego geodety w zależności od nakładu pracy. Kalkulacja kosztów powinna być przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 518). Organ administracji publicznej nie może natomiast bezkrytycznie przyjmować rachunków, faktur wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego z zaskarżonego postanowienia, ani nadesłanych akt sprawy nie wynika, dlaczego kosztami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 273,35 zł został obciążony Skarb Państwa - Starostwo Powiatowe w B. Właściciele nieruchomości sąsiednich, których nie dotyczy spór graniczny, uczestniczą w postępowaniu rozgraniczeniowym w czynnościach geodety na gruncie (w trakcie "wywiadu terenowego", biorą udział w czynnościach wskazania wspólnych punktów granicznych i ich stabilizacji). Nie czyni to z nich stron sporu granicznego, który był podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, w którym będzie ustalony przebieg granicy między nieruchomościami nie będącymi ich własnością. Nie można wykluczyć sytuacji, że w trakcie postępowania rozgraniczeniowego zaistnieje konieczność określenia przebiegu wszystkich granic nieruchomości rozgraniczanych i dojdzie do ich ustalenia, lecz sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie i o ile w trakcie rozgraniczenia doszło do urządzenia stałych znaków granicznych, to koszty ich urządzenia powinni ponieść w równych częściach właściciele nieruchomości, dla których te znaki będą wspólne. Organ pierwszej instancji powinien więc zażądać od geodety uszczegółowienia faktury przez wskazanie oddzielnie kosztów urządzenia znaków granicznych, co mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego obciążenia kosztami Skarbu Państwa, tj. Starosty B. jako właściciela działki o nr 402/1, w obrębie [...]. Oznacza to, że zasadnie przyjęło Kolegium, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 262 § 1 k.p.a., a ustalenia faktyczne zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie, co podkreślono wyżej, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne jednak zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Reasumując, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego kwestia wysokości tych kosztów obciążających strony była kwestia kluczową. W tym kontekście wskazane przez organ odwoławczy przyczyny uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji uzasadniają stanowisko organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. D.Cz.