III SA/Łd 840/19

Dnia 16 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 roku sprawy ze skargi "A" w Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 840/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 107, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)- dalej: k.p.a.; art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1510)- dalej: u.ś.o.z., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił w całości odwołanie Miejskiego Centrum Medycznego im. dr [...] w Ł. przy ul. A 14 (dalej także: Miejskie Centrum Medyczne) od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kod postępowania: [...], rodzaj: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym/opiekuńczo- leczniczym na terenie województwa łódzkiego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 139 ust. 2 u.ś.o.z. ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym/opiekuńczo- leczniczym na terenie województwa [...], o kodzie postępowania [...], na okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu wskazano między innymi wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 1.690.706, 56 zł oraz maksymalną liczbę (8) umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Ze znajdującej się w aktach listy rankingowej podmiotów wyłonionych w ramach postępowania wynika, że Miejskie Centrum Medyczne im. dr [...] w Ł. zajęło 9 pozycję, to jest poniżej tzw. linii odcięcia. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Miejskie Centrum Medyczne w zakreślonym prawem 7 dniowym terminie wniosło odwołanie , w którym zarzuciło naruszenie: - art. 152 ust. 1 w zw. z art. 153 u.ś.o.z. poprzez brak przesłania do świadczeniobiorcy potwierdzenia wprowadzenia zmiany w odpowiedziach ankietowych w zakresie pkt 1.2.3.1.SPO_W i 1.3.1.2.SPO_W w sytuacji, gdy w dniu 25 czerwca 2019 r. Komisja Konkursowa przesłała "Potwierdzenia wprowadzenia zmiany w odpowiedziach ankietowych", a następnie w tym samym dniu przeprowadziła weryfikację oferty oferenta w miejscu składania świadczeń przy ul. B 7/9 w Ł., gdzie zapoznała się z możliwościami oferowanymi przez Centrum, w tym zdolności do wystawiania skierowań i recept w formie elektronicznej, co najmniej przez nanoszenie danych w formie wydruku oraz prowadzenia historii choroby w formie elektronicznej, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz.1127), a następnie nie przesłała do oferenta potwierdzenia zmian w ankiecie konkursowej , co uniemożliwiło oferentowi złożenie protestu, a co za tym idzie pozbawiło go środka ochrony prawnej; - art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez naruszenie zasady równego traktowania oferentów poprzez przeprowadzenie weryfikacji w miejscu udzielania świadczeń oferty jedynie u części oferentów; - art. 148 u.ś.o.z poprzez przedstawienie zestawienia ocen punktowych przyznanych świadczeniodawcom bez wyjaśnienia przyczyn przyznanych punktów; - art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 uś.o.z. w zw. z §17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej , składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej , jej zadań oraz trybu pracy, poprzez ich niezastosowanie, a to przez brak wezwania odwołującego do wyjaśnienia funkcjonalności systemu w zakresie możliwości generowania recept i skierowań oraz prowadzenia dokumentacji medycznej , a w miejsce tego zastosowanie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. , w sytuacji gdy przedmiotowy brak nie był brakiem formalnym i nie mógł skutkować odrzuceniem oferty. Uzasadniając wniesione odwołanie Miejskie Centrum Medyczne wskazało, iż w dniu 25 czerwca 2019 r. otrzymało od ŁOW NFZ, za pośrednictwem wiadomości e-mail, informację o wprowadzeniu zmiany w odpowiedziach ankietowych o nr 1.2.3.1.SPO_W dotyczącej zdolności oferenta prowadzenia dokumentacji medycznej w formie elektronicznej oraz wystawiania recepty i skierowania co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku oraz o nr 1.3.1.2.SPO_W dotyczącej posiadania przez oferenta co najmniej 1 łóżka o zwiększonej nośności minimum 250 kg. W obu powyższych pytaniach Komisja Konkursowa dokonał zmiany odpowiedzi oferenta z "Tak" na "Nie", pomimo, że do złożonej oferty strona skarżąca przedłożyła między innymi kopię umowy z firmą dostarczającą oprogramowanie – C S.A., z której załącznika nr 1 wprost wynika generowania z systemu wydruków skierowań i recept oraz specyfikację techniczną urządzenia (łóżka) potwierdzająca jego zwiększoną nośność. Ponadto w toku przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2019 r. weryfikacji na miejscu oferent okazał powyższe łóżko oraz zademonstrował kontrolującym możliwość wystawienia w posiadanym systemie skierowań do poradni, skierowań na badania i recept, a także prowadzenia pełnej dokumentacji medycznej w formie elektronicznej. Przy czym odnośnie zdolności systemowych strona wskazała, iż bez zawarcia umowy z NFZ brak jest możliwości generowania żądanych przez organ dokumentów , z uwagi na fakt, że jest to uzależnione między innymi od podania numeru umowy zawartej z NFZ, oraz zgłoszenia zatrudnionego lekarza. Inaczej mówiąc system nie umożliwia wystawienia próbnego skierowania, czy tez próbnej recepty, jednakże w pełni zapewnia funkcjonalność w tym zakresie, na potwierdzenie czego skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty wygenerowane w innych komórkach organizacyjnych oferenta. Pismem z dnia 24 lipca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania Miejskie Centrum Medyczne im. dr [...] w Ł. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika rozszerzyło zarzuty, co do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 u.ś.o.z. w zw. z § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. to jest zasady równego traktowania poprzez: zaniechanie wezwania jednego z oferentów biorących udział w postępowaniu D. Spo. z o.o. (który to podmiot zgłosił do udziału w postępowaniu dwie komórki organizacyjne o nr K/210248/0036 oraz K/210248/0043, zajmując ostatecznie 5 i 8 pozycję na liście rankingowej) do wyjaśnień w zakresie skreśleń dokonanych w komparycji "oświadczeń personelu", z których wynika, że personel zgłosił gotowość do pracy/zatrudnienia w komórce organizacyjnej świadczeniodawcy 0043, podczas gdy dokonano zmiany komórki organizacyjnej na nr 0036 bez wymaganego parafowania osób składających oświadczenia; poprzez uznanie, że spełnienie warunku prowadzenia historii choroby w formie elektronicznej oraz możliwości wystawiania recept i skierowań przez nanoszenie danych za pomocą wydruku może być potwierdzone przez nadesłanie zrzutów ekranu (print screen) z systemu komputerowego oferenta lub w formie szablonów stworzonych w formacie MS Word, albo przez przedstawienie recept i skierowań pochodzących z innego rodzaju działalności leczniczej, to jest ambulatoryjnej opieki specjalistycznej z jednoczesnym zakwestionowaniem możliwości spełniania powyższego warunku poprzez przedstawienie umowy na system komputerowy, która potwierdza istnienie takiej funkcjonalności. Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił w całości odwołanie Miejskiego Centrum Medycznego. Uzasadniając organ wskazał, iż rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ administracji jest zobowiązany do dokonania oceny postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców. Przedmiot tej oceny jest zatem skonkretyzowany na czynnościach oceny komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do odwołującego się, a co skutkuje twierdzeniem , iż prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające obejmuje przede wszystkim zgromadzenie materiałów dokumentujących czynności komisji konkursowej, analizę tych dokumentów oraz przedstawienie dokonanych ustaleń. Dalej organ wskazał, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, poza wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zarówno rangi ustawowej, jak i pod ustawowej, są zobowiązani spełniać wymagania określone w zarządzeniach Prezesa NFZ, które to zarządzenia zostały opublikowane wraz z przedmiotowym ogłoszeniem. W toku prowadzonego postępowania Miejskie Centrum Medyczne zostało wezwane w dniu 18 czerwca 2019 r. do uzupełnienia braków formalnych w zakresie: pytania ankietowego 1.2.3.1. – świadczeniodawca prowadzi historię choroby w postaci elektronicznej , w sposób o którym mowa w art. 30 ustawy o prawach pacjenta, oraz wystawia recepty i skierowania co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku; pytanie ankietowego 1.3.1.2. rozbieżności pomiędzy brakiem w formularzu ofertowym informacji o posiadaniu łóżka o zwiększonej nośności – minimum 250 kg, a załączonym dokumentem o posiadaniu tego urodzaju urządzenia; pytania ankietowego 1.6.1.2. udokumentowania posiadania ważnej pozytywnej opinii o celowości inwestycji albo posiadania ważnej pozytywnej opinii w sprawie protestu. Z uwagi na nieuzupełnienie powyższych braków komisja konkursowa dokonała w dniu 25 czerwca 2019 r. zmiany w w/w odpowiedziach z "Tak" na "Nie", o czym oferent został poinformowany. Od powyższej czynności strona skarżąca nie złożyła protestu. Ponadto komisja konkursowa korzystając z przyznanych jej uprawnień przeprowadziła weryfikacje u trzech oferentów ubiegających się o zawarcie umowy dla miejsc udzielania świadczeń nieposiadających umowy z NFZ, w tym w Miejskim Centrum Medycznym, które po raz kolejny nie udokumentowało odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.3.1. dotyczące prowadzenia historii choroby w formie elektronicznej. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzona analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że ocena wszystkich ofert, w tym oferty odwołującego się, została przeprowadzona wedle jednakowych kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 201 6r. poz. 1372), z zachowaniem zasady równego traktowania. Przeprowadzona w oparciu o powołane kryteria ocena złożonych ofert pozwoliła na stworzenie rankingu, w którym Miejskie Centrum Medyczne, z uwagi na zdobytą łączną punktację zajęło 9 miejsce, a wiec poniżej tzw. linii odcięcia, co skutkowało brakiem wyboru oferty złożonej przez odwołującego się. Organ podkreślił, że o pozycji strony skarżącej w końcowym rankingu zadecydował między innymi brak ważnej pozytywnej opinii o celowości inwestycji albo posiadania ważnej pozytywnej opinii w sprawie protestu, za który to brak oferent otrzymał minus 8 pkt. Szczegółowa punktacja za poszczególne kryteria przyznana wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu została przedstawiona przez organ w formie tabelarycznej (str. 17-38 zaskarżonej decyzji). Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 148 u.ś.o.z. wskazują, iż wbrew stanowisku odwołującego się porównanie złożonych ofert nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co już wcześniej wskazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Ponadto strona miała możliwość uzupełnienia braków w w/w zakresie, zgodnie z wezwaniem z 18 czerwca 2019 r., czy to w formie pisemnej w zakreślonym terminie, czy to w trakcie przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2019 r. weryfikacji na miejscu. W tym zakresie organ stwierdził, że Miejskie Centrum Medyczne nie złożyło wymaganego wydruku w uzupełnieniu braków, a przeprowadzona weryfikacja na miejscu wykazała ponad wszelką wątpliwość, że system którym dysponuje skarżący nie ma możliwości drukowania recept. Ten ostatni brak strona próbowała uzupełniać po raz kolejny składając stosowne dokumenty do kancelarii ŁOW NFZ, jednakże zdaniem organu uwzględnienie powyższego stanowiłoby właśnie naruszenie zasady równego traktowania. Tym samym uznanie, że oferent nie spełnia warunku, o którym mowa w pytaniu ankietowym nr 1.2.3.1. uznać należy za prawidłowe. Za bezpodstawne organ uznał także twierdzenie strony skarżącej, iż winna ona zostać ponownie poinformowania o wprowadzeniu zmiany w odpowiedziach ankietowych z "Tak" na "Nie". Natomiast odnośnie warunku o którym mowa w pytaniu ankietowym 1.3.1.2. to jest posiadanie co najmniej jednego łózka o zwiększonej nośności (minimum 250 kg) fakt spełnienia powyższego warunku został potwierdzony w toku weryfikacji na miejscu. Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut naruszenia art. 134 u.ś.o.z. wskazując w tym zakresie na wynikające z obowiązujących przepisów prawa uprawnienie komisji konkursowej do przeprowadzenia weryfikacji oferentów, pod kątem prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonej ofercie, który nie mieli dotychczas zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. W niniejszym postępowaniu komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację trzech spośród dziewięciu oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. W kwestii nieuwzględnienia złożonej przez odwołującego się umowy o zakup systemu informatycznego organ wskazał, iż stosowane przez komisję konkursową jednakowe kryterium wobec wszystkich oferentów zakładało, że posiadanie umowy o zakup tego rodzaju systemu bądź faktury dokumentującej taki zakup nie jest równoznaczne z korzystaniem z systemu lub tez jego poszczególnych funkcjonalności. Natomiast odnośnie możliwości potwierdzenia spełniania warunku prowadzenia historii choroby w formie elektronicznej oraz możliwości wystawiania recept i skierowań przez nanoszenie danych za pomocą wydruku może być potwierdzone przez nadesłanie zrzutów ekranu (print screen) z systemu komputerowego oferenta lub w formie szablonów stworzonych w formacie MS Word, albo przez przedstawienie recept i skierowań pochodzących z innego rodzaju działalności leczniczej, to jest ambulatoryjnej opieki specjalistycznej z jednoczesnym zakwestionowaniem możliwości potwierdzenia tego warunku poprzez przedstawienie umowy na system komputerowy, która potwierdza istnienie takiej funkcjonalności, organ wskazał, iż użycie zwrotu "na przykład wydruku recepty i skierowania na badania" nie wyklucza możliwości przyjęcia innego dokumentu potwierdzającego tę możliwość w postaci oryginału, skanu, fotokopii czy też innych programów lub edytorów tekstu. Natomiast strona skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dokumentu, jak również nie wykazała w trakcie przeprowadzonej weryfikacji na miejscu, iż posiada zdolność generowania e-recepty. Natomiast, co do zarzutu dotyczącego zmiany numerów komórek organizacyjnych oferenta D. Sp. z o.o. organ odwoławczy wskazał, iż komisja konkursowa , opierając się na dostępnych w systemie ŁÓ NFZ danych , stwierdziła właściwość komórki, w której zatrudniony był wskazany przez oferenta personel. Ponadto powyższe informacje zostały potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poprzez zebranie nowego materiału dowodowego w postaci wydruków dotyczących oznaczenia komórki organizacyjnej świadczeniodawcy, w której personel został zgłoszony do ŁOW NFZ, a nadto o złożone w toku postępowania administracyjnego oświadczenia personelu, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że personel złożył oświadczenia o pozostawaniu w dyspozycji pracodawcy w komórce organizacyjnej nr 0036. W końcowej części uzasadnienia organ wskazał na zasadność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Miejskiego Centrum Medycznego im. dr [...] w Ł. przy ul. A 14, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciło naruszenie: - art. 7, art. 77 , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez uznanie w zakresie wymogów zawartych w pkt 1.2.3.1. ankiety, to jest poprzez uznanie, że spełnienie warunku prowadzenia historii choroby w formie elektronicznej oraz możliwości wystawiania recept i skierowań przez nanoszenie danych za pomocą wydruku może być potwierdzone przez nadesłanie zrzutów ekranu (print screen) z systemu komputerowego oferenta lub w formie szablonów stworzonych w formacie MS Word, albo przez przedstawienie recept i skierowań pochodzących z innego rodzaju działalności leczniczej, to jest ambulatoryjnej opieki specjalistycznej z jednoczesnym zakwestionowaniem możliwości spełniania powyższego warunku poprzez przedstawienie umowy na system komputerowy, która potwierdza istnienie takiej funkcjonalności; - art. 8 § 1 w zw. z art. 7, ar.t 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania, przejawiające się w prowadzeniu postępowania dowodowego na rzecz jednej ze stron, umożliwiając jej usunięcie błędów i uchybień, a odmawiając dowodów zgłoszonych przez drugą ze stron; - art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 u.ś.o.z. w zw. z §17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej , składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej , jej zadań oraz trybu pracy poprzez ich zastosowanie przez organ odwoławczy, a nie przez komisję konkursową, a co za tym idzie przez wystosowanie wezwania , zastrzeżonego dla komisji konkursowej, bezpośrednio przez organ na etapie procedury odwoławczej; - art. 152 ust. 1 w zw. z art. 153 u.ś.o.z. poprzez brak przesłania do świadczeniobiorcy potwierdzenia wprowadzenia zmiany w odpowiedziach ankietowych w zakresie pkt 1.2.3.1.SPO¬_W i 1.3.1.2.SPO_W w sytuacji, gdy w dniu 25 czerwca 2019 r. Komisja Konkursowa przesłała "Potwierdzenia wprowadzenia zmiany w odpowiedziach ankietowych", a następnie w tym samym dniu przeprowadziła weryfikację oferty oferenta w miejscu składania świadczeń przy ul. B 7/9 w Łodzi, gdzie zapoznała się z możliwościami oferowanymi przez Centrum, w tym zdolności do wystawiania skierowań i recept w formie elektronicznej, co najmniej przez nanoszenie danych w formie wydruku oraz prowadzenia historii choroby w formie elektronicznej, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz.1127), a następnie nie przesłała do oferenta potwierdzenia zmian w ankiecie konkursowej , co uniemożliwiło oferentowi złożenie protestu, a co za tym idzie pozbawiło go środka ochrony prawnej; - art. 134 ust. w zw. z art. 148 u.ś.o.z. poprzez wybór oferty świadczeniodawcy, który nie spełnił kryteriów w zakresie jakości, to jest poprzez przyjęcie, że oferent posiada właściwy personel (1.2.1 ankiety), pomimo wykazanych przez stronę skarżąca nieprawidłowości, co do oświadczeń o gotowości zatrudnienia pierwotnie w jednostce organizacyjnej oznaczonej nr 0043, a następnie akceptację zmiany tej komórki na komórkę 0036, mieszczącą się zupełnie w innym miejscu, która to zmiana nie została potwierdzona przez personel; - art. 149 ust. 1 pkt 2 u. ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia, że oferta złożona przez D, jako nieprawdziwa podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym, co wymaga podkreślenia, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lt. C p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie przedmiotem skargi Miejskie Centrum Medyczne im. dr [...] w Ł. uczyniło decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] oddalającą w całości odwołanie strony skarżącej wniesione od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kod postępowania: [...], rodzaj: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym/opiekuńczo- leczniczym na terenie województwa łódzkiego. Natomiast podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1510)- dalej: u.ś.o.z. Na mocy powyżej powołanego aktu prawnego ustawodawca powierzył organom Narodowego Funduszu Zdrowia zadania z zakresu określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, jak również zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja powyższych ustawowych obowiązków organów Funduszu skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z treścią art. 123 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4. Przy czym jak wynika z ust. 2 powołanego wyżej przepisu umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale. W myśl art. 139 ust. 1 u.ś.o.z. zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert, Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 u.ś.o.z. zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 u.ś.o.z.). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). Przy czym co istotne, zgodnie z wyrażoną w art. 134 ust. 1 -2 u.ś.o.z. zasadą równego traktowania świadczeniodawców, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami może przebiegać dwufazowo. Pierwsza, nieadministracyjna faza postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, w następstwie której Fundusz rozstrzyga o wyniku konkursu, kończy co do zasady prowadzone postępowanie. Jednakże, jak stanowi przepis art. 152 u.ś.oz. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154. Jak wynika z treści art. 155 u.ś.o.z. skorzystanie przez któregokolwiek z uczestników postępowania z przysługującego prawa do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu skutkuje rozpoczęciem kolejnej, administracyjnej fazy postępowania, co oznacza przeniesienie sprawy na etap dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. w zakresie niewyłączonym przez przepisy u.ś.o.z. Stronami tego postępowania są świadczeniodawca, który złożył odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ten etap postępowania kończy wydawana przez właściwego dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna o uwzględnieniu odwołania bądź też jego oddaleniu, od której świadczeniodawcy przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy posiada walor natychmiastowej wykonalności, a świadczeniodawcy przysługuje uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd zgodnie, z którym celem procedury administracyjnej uruchamianej na podstawie art. 154 u.ś.o.z., jest dokonanie weryfikacji, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doszło do uszczerbku interesu prawnego podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest więc ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania, przy czym zauważyć należy, że zasady te są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy. Interes prawny, o którym mowa w art. 152 ustawy, wyznaczany jest przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego naruszenie wystąpi wówczas, gdy komisja konkursowa, względnie organ administracji podejmujący w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, dopuszczą się naruszenia przepisów prawa. Pojęcie uszczerbku łączyć należy z ograniczeniem lub obniżeniem interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczeń przewidzianych rozpisanym konkursem. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez konkretnego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego). Tak wyznaczony interes prawny świadczeniodawcy musi być rozpatrywany w kontekście powołanej już wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 u.ś.o.z.). Równe traktowanie świadczeniodawców oznacza stosowanie w toku całego postępowania mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Konsekwencją przyjętej w ustawie o świadczeniach zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy jest zakres i istota kontroli uruchamianej na skutek wniesienia przez świadczeniodawcę/świadczeniodawców odwołania od rozstrzygnięcia postępowania (konkursu ofert, rokowań). Przyjmuje się, że skoro równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami, to nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej a nie innej liczny punktów. Tylko wówczas może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującej. Innymi słowy, ocena wszystkich oferentów powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji rozpatrującej wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak aby można było ocenić, czy organ równo traktował oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednolicie przyjmuje się, że odwołanie złożone w trybie art. 154 u.ś.o.z. dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również sytuacja, w której co prawda ocena oferty odwołującego się została dokonana prawidłowo, jednakże ocena którejkolwiek z ofert świadczeniodawców wyżej uplasowanych w rankingu została bezpodstawnie zawyżona (tak wyroki: NSA z dnia 7 lipca 2017 r., II GSK 3095/15, Lex nr 2396007, WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1016/17, Lex nr 2448967, WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2018 r. IV SA/Gl 841/17, Lex 2482756, WSA w Bydgoszczy z 20 stycznia 2015 r.II SA/Bd 1185/14 Lex 1646769). Kontrola postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winna być zatem przeprowadzona pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale musi polegać również na zbadaniu stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. Przy czym co istotne, w kompetencjach organu rozpatrującego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja administracyjną wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., nie leży ponowne rozpatrzenie sprawy, ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, czy też ponowna ocena ofert, tym bardziej na podstawie dokumentacji, danych, poprawek, czy tez wyjaśnień mających wpływ na poprawność zarówno formalną, jak i merytoryczną treść złożonej oferty, wniesionych po upływie granicznej daty składania ofert w ramach danego postępowania konkursowego. Podkreślić bowiem należy, ze postępowanie odwoławcze za inicjowane na podstawie art. 154 us. 1 u.ś.o.z. nie stanowi kontynuacji prowadzenia postępowania konkursowego, umożliwiającego dalszą weryfikację złożonych ofert, a zakreślony w ust. 3 zdanie pierwsze powołanego przepisu zakres rozstrzygnięć podejmowanych w następstwie rozpatrzenia odwołania, nie obejmuje uprawnienia organu, który nie przejmuje uprawnień komisji konkursowej, do ponownego rozstrzygnięcia w sprawie konkursu ofert w drodze decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd za zasadny uznał zarzuty skargi odnoszące do naruszenia: art. 134 ust. w zw. z art. 148 u.ś.o.z. poprzez wybór oferty świadczeniodawcy, który nie spełnił kryteriów w zakresie jakości, to jest poprzez przyjęcie, że oferent posiada właściwy personel (1.2.1 ankiety), pomimo wykazanych przez stronę skarżąca nieprawidłowości, co do oświadczeń o gotowości zatrudnienia pierwotnie w jednostce organizacyjnej oznaczonej nr 0043, a następnie akceptację zmiany tej komórki na komórkę 0036, mieszczącą się zupełnie w innym miejscu, która to zmiana nie została potwierdzona przez personel; oraz art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 u.ś.o.z. w zw. z §17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej , składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej , jej zadań oraz trybu pracy poprzez ich zastosowanie przez organ odwoławczy, a nie przez komisję konkursową, a co za tym idzie przez wystosowanie wezwania , zastrzeżonego dla komisji konkursowej, bezpośrednio przez organ na etapie procedury odwoławczej. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, obejmujących oferty złożone przez podmioty uczestniczące postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kod postępowania: [...] wynika bowiem, iż oferta złożona przez D Spo. z o.o. (który to podmiot zgłosił do udziału w postępowaniu dwie komórki organizacyjne o nr K/210248/0036 oraz K/210248/0043, zajmując ostatecznie 5 i 8 pozycję na liście rankingowej) przedłożył "oświadczenia personelu" o gotowość do podjęcia pracy/zatrudnienia w komórce organizacyjnej w/w świadczeniodawcy nr 0043, na których to oświadczeniach, dokonano zmiany w zakresie nr komórki organizacyjnej miejsca świadczenia pracy (na nr 0036) bez wymaganego parafowania osób składających oświadczenia. Stwierdzenie powyższego winno skutkować wezwaniem w/w oferenta do wyjaśnienia zaistniałych "nieprawidłowości" bądź też przedłożenia dokumentacji z prawidłowym oznaczeniem nr komórki organizacyjnej, w której personel oferenta wyraża gotowość podjęcia zatrudnienia, bądź też dokumentacji, z której wynikałoby, że powyżej dokonana zmiana nastąpiła za wiedzą i zgodą osób składających przedmiotowe oświadczenia. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, komisja konkursowa zaniechała wezwania oferenta do wyjaśnienia powyższych wątpliwości i niejako wyręczając oferenta w ciążących na nim obowiązkach konkursowych, stwierdziła właściwość komórki, w której zatrudniony był wskazany przez oferenta personel w oparciu o dostępne w systemie ŁÓ NFZ dane. Taki sposób prowadzenia postępowania, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, niewątpliwe naruszał zasadę równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, co jednocześnie niewątpliwe mogło stanowić uszczerbek interesu prawnego strony skarżącej. Co więcej w powyższym zakresie, w sposób nieuprawniony na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego organ dokonał uzupełnienia materiału dowodowego, co wprost wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie zawarte zostało stwierdzenie o następującej treści: "ponadto powyższe informacje zostały potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poprzez zebranie nowego materiału dowodowego w postaci wydruków dotyczących oznaczenia komórki organizacyjnej świadczeniodawcy, w której personel został zgłoszony do ŁOW NFZ, a nadto o złożone w toku postępowania administracyjnego oświadczenia personelu, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że personel złożył oświadczenia o pozostawaniu w dyspozycji pracodawcy w komórce organizacyjnej nr 0036". Na marginesie dodać należy, iż dopuszczając w sposób nieuprawniony, w fazie administracyjnej postępowania konkursowego, możliwość złożenia dokumentacji przez jednego ze świadczeniodawców, organ odmówił jednocześnie stronie skarżącej możliwości złożenia dokumentacji poświadczającej fakt dysponowania przez nią systemem umożliwiającym prowadzenie historii choroby w postaci elektronicznej oraz wystawianie recept i skierowań co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia konkursowego. Ponadto Sąd stwierdza, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do argumentacji skarżącej, odnośnie przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2019 r. weryfikacji na miejscu, podczas której skarżąca zademonstrowała kontrolującym możliwość wystawienia w posiadanym systemie skierowań do poradni, skierowań na badania i recept, a także prowadzenia pełnej dokumentacji medycznej w formie elektronicznej. Jednocześnie wyjaśniła, że bez zawarcia umowy z NFZ brak jest możliwości generowania żądanych przez organ dokumentów, z uwagi na fakt, że jest to uzależnione między innymi od podania numeru umowy zawartej z NFZ, oraz zgłoszenia zatrudnionego lekarza. Brak powyższych ustaleń stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co też nie pozwala przyjąć, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest miarodajny dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem rzeczą organu procedującego w niniejszej sprawie było przeprowadzenie postępowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienie wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego - w tym również prowadzonego w trybie wznowienia postępowania - pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na niezłożenie przez stronę skarżąca, do czasu zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie przedmiotowego orzeczenia, wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjne, a co za tym idzie utraty w myśl art. 210 § 1 p.p.s.a. przez stronę skarżącą uprawnienia w zakresie żądania zwrotu kosztów, Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. a.l.