II GSK 3095/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3839/14 w sprawie ze skargi [B.] w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 3839/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej także: Prezes NFZ ) z dnia [...] września 2014r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej także: Dyrektor ŁOWNFZ) z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 25 października 2011r. Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia 1 stycznia 2012r. do dnia 31 grudnia 2016r. w rodzaju: ratownictwo medyczne w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego [...] obejmującego obszar działania: [...]. Zostały złożone dwie oferty: [A.] Sp. z o.o., prowadzącej [A.] oraz [B.] w Ł. (zwana dalej także: skarżąca). W wyniku przeprowadzonego konkursu ofert, bez przeprowadzenia negocjacji, Komisja konkursowa wybrała ofertę [A.] Sp. z o.o. Skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursowego. Dyrektor ŁOWNFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nie uwzględnił odwołania skarżącej uznając, że w tej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia negocjacji z oferentami. Prezes NFZ w decyzji z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] podtrzymał stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia negocjacji z oferentami. Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje, jeśli uzna, że przeprowadzenie negocjacji pozwoli na ostateczne ustalenie, która ze złożonych ofert jest korzystniejsza. Organ wskazał ponadto, że NFZ nie udostępnia odwołującym się dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, bowiem zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest zabronione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 817/12 uznał powyższą decyzję Prezesa NFZ za niezgodną z prawem, gdyż wydając ją organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach) - polegającego na niedopuszczeniu do udziału w sprawie [A.] Sp. z o.o. jako uczestnika postępowania na prawach strony. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2017/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od powyższego wyroku WSA w Warszawie. Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że postępowanie odwoławcze jest w świetle ustawy o świadczeniach ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. Prezes NFZ po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu [...] czerwca 2014r. decyzję nr [...], którą uchylił poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ŁOWNFZ oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dyrektor ŁOWNFZ w dniu [...] sierpnia 2014r. wydał decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie wniesione przez skarżącą. Jako podstawę prawną wskazano art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 oraz art. 161a ustawy o świadczeniach w związku z art. 49 ustawy z dnia 8 września 2006r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. nr 191, poz. 1410 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2014r., Nr [...], Prezes NFZ utrzymał tę decyzję w mocy, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 1290, zwanej dalej: ustawą zmieniającą) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z treścią "Rankingu końcowego" oferty obu świadczeniodawców uzyskały po 64 punkty, w związku z czym, zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa wybrała ofertę [A.] Sp. z o.o. z powodu najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. [A.] Sp. z o.o. zaoferowała niższą cenę za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - 3.288.144,00 zł rocznie, a skarżąca cenę 3.342.092,40 zł rocznie. Prezes NFZ za niezasadny uznał zarzut naruszenia zasady równego traktowania oferentów, gdyż informacje i materiały, w oparciu o które oferenci powinni przygotować swoje oferty, zostały udostępnione wszystkim na takich samych zasadach i w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. Za niezasadny uznał też organ zarzut naruszenia prawa z powodu nieprzeprowadzenia negocjacji wskazując, że art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie nakłada na Komisję konkursową obowiązku prowadzenia z oferentami negocjacji, a jedynie nadaje jej prawo do ich przeprowadzenia. Niezasadnie zarzucono też naruszenie przez Komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach. W toku postępowania obaj oferenci zaproponowali ceny pozwalające im na uzyskanie maksymalnej liczby punktów oceny w zakresie kryterium ceny. Cena zaproponowana przez [A.] Sp. z o.o. miała wartość niższą niż 90% ceny oczekiwanej przez NFZ, co - zgodnie ze wzorem ceny - nie skutkowało przyznaniem tej ofercie wyższej oceny punktowej, niż miałoby to miejsce w przypadku zaoferowania przez niego ceny na poziomie 90% ceny oczekiwanej przez NFZ. Organ nie podzielił również zarzutu, że cena zaoferowana przez [A.] Sp. z o.o. rażąco odbiegała od przedmiotu zamówienia. Okoliczność ta była sprawdzana przez Komisję konkursową poprzez analizę przedstawionych kalkulacji kosztów związanych z działalnością zespołów ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego [...], która wykazała, że przewidziane kwoty są wystarczające dla zapewnienia właściwego poziomu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie rejonu operacyjnego [...] i nie są cenami rażąco niskimi. Za nieuzasadniony uznano także zarzut dotyczący niezweryfikowania przez Komisję konkursową, czy nie doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego wykazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami. Przeprowadzona analiza danych dotyczących czasu pracy personelu wykazanego w ofertach nie wykazała nieprawidłowości mogących sugerować, że dane te mogą być nieprawdziwe, a dokonanie wyboru którejś ze złożonych ofert może stwarzać zagrożenie dla właściwej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: a) art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach, przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieodrzucenie oferty [A.] Sp. z o.o. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego, nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu; b) § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ, przez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że zaoferowana cena o wartości poniżej ceny minimalnej określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, jest kwotą wystarczającą do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach ratownictwa medycznego oraz sprowadzającą się do oceny, że przyjęcie w ramach kryteriów ewaluacji zaproponowanej przez uczestnika konkursu ceny, pojęcia ceny minimalnej jest równoznaczne z dopuszczalności ofert z ceną niższą aniżeli minimalna; c) art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw dowodowych do wyprowadzenia wniosku o starannym weryfikowaniu przez komisję konkursową istnienia potencjalnego konfliktu czasu pracy personelu medycznego zgłoszonego w aplikacjach oferentów, podczas gdy dane osobowe znajdujące się w aktach sprawy przedłożonych organowi wyższego stopnia objęte są anonimizacją; d) art. 8 k.p.a. przez brak podjęcia działań zmierzających do dokładnego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego, wyrażające się w uniemożliwieniu stronie zapoznania się ze wszystkimi aktami postępowania administracyjnego; e) art. 80 w zw. z art. 11 k.p.a. przez niedostateczne i budzące wątpliwości wyjaśnienie podstaw uznania przez organ, że czynności sprawdzające występowanie konfliktu czasu pracy personelu medycznego wskazanego w ofertach z czasem pracy tego personelu wskazanym w innych postępowaniach prowadzonych przez Łódzki Oddział NFZ było poprawne merytorycznie i nie naruszało przepisów prawa; f) art. 73 § 1 k.p.a. przez odmowę udostępnienia stronie pełnych akt sprawy w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego zgłaszanego w ramach postępowania konkursowego przez konkurenta skarżącej, pomimo że były one integralną częścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; g) art. 74 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez odmowę udostępnienia stronie części akt wobec braku spełnienia przesłanek warunkujących wyłączenie z akt informacji dotyczących zgłoszonego personelu medycznego h) art. 74 § 2 k.p.a. przez niewydanie przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie akt sprawy do przeglądania w dniu 3 września 2014 r., pomimo że akta nie zostały udostępnione w formie kompletnej. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uchylając powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora ŁOWNFZ, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ta sprawa była już przedmiotem postępowania o sygn. akt VI SA/Wa 817/12, w którym Sąd przyjął, że [A.] Sp. z o.o. miała interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego. Stanowisko to zostało zaakceptowane w wyroku NSA z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2017/12, oddalającym skargę kasacyjną Prezesa NFZ. Wobec tego na mocy art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach wiązały zarówno organy NFZ, jak i sąd, w szczególności w zakresie kręgu stron postępowania administracyjnego, a w następstwie sądowoadministracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes NFZ twierdząc, że sprawa jest związana z odwołaniem skarżącej z dnia [...] grudnia 2011r., na mocy art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Dyrektora ŁOWNFZ z dnia [...] grudnia 2011r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Doszło zatem, w ocenie Sądu, do sytuacji, która nie była przedmiotem oceny ani WSA w Warszawie ani NSA, bo dotyczyła etapu postępowania administracyjnego, który nie wystąpił w wówczas kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu wydanie kolejnych decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawę: Dyrektora ŁOWNFZ z dnia [...] sierpnia 2014r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] września 2014r., nie mogła sanować wadliwości proceduralnej kontrolowanego postępowania. Wskutek bowiem decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014r. doszło do uwzględnienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania konkursu, zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Z treści powołanej regulacji wynika więc, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Zdaniem Sądu, stanowi to odstępstwo od zasad orzekania w administracyjnym postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotowe kontrolne postępowanie administracyjne pozostaje bowiem w funkcjonalnym związku z poprzedzającym je postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku uchylenia przez Prezesa NFZ decyzji organu I instancji po rozpatrzeniu odwołania, nie ma zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. W treści art. 154 ustawy o świadczeniach brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających twierdzenie, że przepis ten stanowi w tym zakresie odstępstwo od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, które pozwalałyby przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane m.in. w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., czy w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy bowiem sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu I instancji ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego co do sposobu orzekania przez organy NFZ. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdaje się bowiem wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Natomiast uwzględnienie odwołania (nie chodzi tylko o uwzględnienie merytorycznych zarzutów odwołania, ale o uwzględnienie odwołania skutkujące uchyleniem decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego bez względu na zarzuty odwołania czyli tak jak wyżej przedstawiono) przez Prezesa NFZ przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w myśl art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji dochodzi do odstępstwa od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Wydanie decyzji kasacyjnej bowiem nie powoduje skutków z art. 138 § 2 k.p.a., lecz oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w myśl art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Sąd I instancji uznał zatem, że uchybienia organów obu instancji polegające na wydaniu decyzji odwoławczej przez Prezesa NFZ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ i w dalszej kolejności kwestionowanej decyzji przez Prezesa NFZ, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przeprowadzić postępowanie o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne w trybie rokowań (art. 144 pkt 1 i art. 145 w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach), a nie wydawać ponownej decyzji przez organ I instancji, a potem przez Prezesa NFZ. Zdaniem Sądu, przedstawione stanowisko potwierdzają także zamiany wprowadzone ustawą zmieniającą, która art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach nadała brzmienie: "W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy". Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez [B.] w Ł., pomimo braku naruszenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, że w przypadku uchylenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji organu I instancji nie ma zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, albowiem w sprawie nie doszło do uwzględnienia odwołania; a uchylenie w/w decyzji związane było jedynie z brakiem dopuszczenia do udziału w sprawie administracyjnej uczestnika tego postępowania, tj. spółki [A.] sp. z o.o.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przypadku uchylenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a przepis ten wyklucza zastosowanie art. 138 k.p.a., podczas gdy przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach odnosi się jedynie do sytuacji, w której zostało uwzględnione odwołanie, a nie dotyczy sytuacji, w której Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchyla decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jedynie ze względów proceduralnych, niezwiązanych z odwołaniem wniesionym przez stronę, która nie wygrała postępowania konkursowego o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej zdaniem przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie może w każdym przypadku prowadzić do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracyjny uchylił bowiem decyzję Dyrektora ŁOWNFZ z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie było zatem właściwe. W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis art. 154 ustawy o świadczeniach dotyczy jedynie przypadku uwzględnienia odwołania. Racjonalny ustawodawca powiązał omawiany przepis jedynie z uwzględnieniem odwołania, co literalnie oznacza przyznanie racji stanowisku zgłoszonemu przez odwołującego się, którego oferta nie została wybrana i którego interes prawny został naruszony w wyniku prowadzonego postępowania przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia. W opinii skarżącej kasacyjnie, niezasadne jest zatem stosowanie wskazanego przepisu w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego został naruszony interes prawny podmiotu, którego oferta została wybrana i który świadczy usługi. W takiej sytuacji, w celu sanacji błędu popełnionego przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia, wystarczającym jest uchylenie wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania, na co pozwala treść art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zastosowanie w sprawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach mogłoby, zdaniem skarżącej kasacyjnie, doprowadzić jedynie do pogorszenia sytuacji strony, która wygrała postępowanie konkursowe i obecnie realizuje umowę o świadczenie usług opieki zdrowotnej, a której naruszenie praw w postępowaniu przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia doprowadziło do uchylenia decyzji Dyrektora ŁOWNFZ. Skoro zatem przepisy ustawy o świadczeniach zawierają lukę w zakresie przypadku, gdy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które nie miały wpływu na sytuację odwołującego się, lecz związane były z naruszeniem praw strony, która wygrała postępowanie konkursowe, taką sytuację reguluje przepis art. 138 k.p.a., w konsekwencji czego zasadne jest jego odpowiednie zastosowanie. Błędne bowiem jest uznanie, jakoby w każdym przypadku uchylenia przez Prezesa NFZ decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało stosować przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutu materialnoprawnego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że ta sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z dnia 28 sierpnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 817/12), w którym Sąd przyjął, że [A.] Sp. z o.o. miała interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2017/12, oddalający skargę kasacyjną Prezesa NFZ). Wobec tego na mocy art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych wyrokach wiązały zarówno organy, jak i sąd. Zasadnie jednakże wskazał Sąd I instancji, że wobec uchylenia przez Prezesa NFZ decyzji I instancji po poprzednim wyroku NSA, doszło do sytuacji, która nie była przedmiotem wcześniejszej kontroli sądowoadministracyjnej w poprzednim postępowaniu przed WSA w Warszawie i NSA. W poprzednim postępowaniu osią sporu była jedynie kwestia kręgu stron postępowania administracyjnego, a w konsekwencji też postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast potem sprawa wróciła do takiego etapu postępowania administracyjnego (po uchyleniu decyzji I instancji), który nie wystąpił w wówczas kontrolowanej sprawie i doszło do uchybień proceduralnych, które nastąpiły dopiero potem, a zatem nie mogły być przedmiotem oceny w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości poglądu Sądu I instancji, że decyzja Prezesa NFZ z [...] czerwca 2014r. uchylająca decyzję organu I instancji ze względów proceduralnych (nieprawidłowości w ustaleniu kręgu stron tego postępowania) była decyzją uwzględniającą odwołanie w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Spór dotyczy zatem prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora ŁOWNFZ nie są zgodne z prawem, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że uchylenie przez Prezesa NFZ, decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., pierwotnie wydanej w sprawie decyzji Dyrektora ŁOWNFZ z dnia [...] grudnia 2011r. o nieuwzględnieniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiło w istocie decyzję "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy. Brak zatem było podstaw, aby organ I instancji ponownie orzekał w przedmiocie rozpatrzenia odwołania strony od wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oraz by organ wyższego stopnia ponownie rozpatrywał sprawę wywołaną wniesionym przez stronę środkiem zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciwia się temu bowiem - zdaniem Sądu I instancji - jednoznaczna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co w ocenie Sądu I instancji, przy przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni przepisów przywołanej ustawy, uzasadnia twierdzenie, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ uruchamia procedurę rokowań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku jest zgodne z prawem, sformułowane zaś wobec niego zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Okoliczność uchylenia przez Prezesa NFZ uprzedniej decyzji Dyrektora ŁOWNFZ w świetle regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach oznacza, że brak jest podstaw, aby w takiej sytuacji organ I instancji ponownie orzekał w przedmiocie rozpatrzenia odwołania strony od wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zaś organ wyższego stopnia, aby ponownie rozpatrywał sprawę wywołaną wniesionym przez stronę środkiem zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Sprzeciwia się temu jednoznaczna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania konkursu, zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, przewidywał, że "W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145". Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie, że uwzględnienie odwołania przez organ II instancji łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie określonym tym przepisem. Nie jest prawidłowa podjęta w skardze kasacyjnej próba wykazania, że art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w takiej relacji do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, która nie wyklucza możliwości jego stosowania wprost w postępowaniach regulowanych ustawą o świadczeniach, a konsekwencje tego sposobu jego stosowania dla rezultatu postępowania (administracyjnego) pełniącego funkcję kontrolną wobec wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie wywołują skutku wymienionego w przywołanym przepisie ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1402/15, z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2167/15, z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 1163/12), że stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w ustawie o świadczeniach i przeczy istocie regulowanego ustawą o świadczeniach postępowania inicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz treści art. 154 ust. 7 tej ustawy. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i jednocześnie wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Odwołanie dotyczy zatem całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i z zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" podmiotu wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny wyłącznie jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, są postępowaniami prowadzonymi na zasadzie konkurencji, w których o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu czyli klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza w przywołanych powyżej judykatach, konsekwentnie przyjmuje się także, że do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Analiza treści ustawy o świadczeniach prowadzi zaś do wniosku, że taką kwestią odmiennie uregulowaną w tej ustawie, a więc wyłączającą zastosowanie do niej regulacji z Kodeksu postępowania administracyjnego, jest sposób orzekania przez organy administracji. Z tego powodu w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że "Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis jej art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści tego przepisu natomiast wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." Ustawa o świadczeniach wprowadza zatem w tym zakresie odstępstwo od zasad ogólnego postępowania administracyjnego. W postępowaniu inicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. o funkcjach postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uprawnienia odwoławcze organu wyższego stopnia, o których mowa w art. 138 k.p.a., doznają modyfikacji wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach. Modyfikacje te dotyczą każdego przypadku, gdy doszło do uwzględnienia odwołania, a zatem mają zastosowanie również w rozpoznanej sprawie. Nie jest bowiem zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uwzględnienia odwołania w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia poglądu o istnieniu zróżnicowania sposobu rozstrzygania przez organ administracyjny w zależności od tego, z jakiego powodu następuje uwzględnienie odwołania, a zatem czy wynika ono z przyczyn materialnoprawnych czy procesowych. Art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach takiego zróżnicowania nie wprowadza, nie wynika ono także z innych przepisów ustawy o świadczeniach. W każdym zatem przypadku, gdy dochodzi do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest to równoznaczne z uwzględnieniem odwołania, co w konsekwencji powoduje konieczność zastosowania art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Podjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie próba podważenia zasadności poglądu przyjętego przez Sąd I instancji, naruszałaby istotę oraz funkcje kontrolnego postępowania administracyjnego regulowanego ustawą o świadczeniach, prowadząc do dysfunkcjonalnych skutków w zakresie zakładanych przez ustawodawcę celów tej ustawy oraz możliwości ich realizowania. Nie znajduje oparcia w prawie pogląd, że organ wyższego stopnia – mimo jednoznacznej treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach - miałby ten przepis pomijać i wbrew jego jednoznacznej treści oraz równie jasno określonych konsekwencji jego stosowania, orzekać na podstawie regulacji zawartej w art. 138 k.p.a., w tym zwłaszcza na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Nie jest też zasadna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rozpoznając odwołanie w tego rodzaju sprawach, organ administracyjny ograniczony jest jedynie do granic określonych w odwołaniu inicjującym wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że w tego rodzaju sprawach wyłączone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz zasada dwuinstancyjności postępowania. Trafnie uznał Sąd I instancji, że poglądu o istnieniu takich odstępstw nie można wywieść ze sformułowania użytego w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną "po rozpatrzeniu odwołania", a nie po rozpatrzeniu sprawy. Postawiony zatem w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia w tej sprawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie jest uzasadniony. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu była prawidłowa. Przepis ten prawidłowo też zastosowano w tej sprawie, niezasadnie bowiem zarzuca skarżąca kasacyjnie, że powinien być w tej sprawie zastosowany art. 138 k.p.a. W przypadku uchylenia przez Prezesa NFZ decyzji organu I instancji po rozpatrzeniu odwołania, nie ma zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazywanie na jego podstawie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zasadnie też zwrócił uwagę Sąd I instancji, że pogląd ten potwierdzają także zamiany wprowadzone ustawą zmieniającą, która nadała następujące brzmienie przepisowi art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach: "W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy". W konsekwencji jako niezasadny uznać również należy zarzut podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji uchylił w oparciu o ten przepis zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, z powodu ich niezgodności z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a.