II GSK 2167/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2295/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z [...] stycznia 2014 r.; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Spółki z o.o. w G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2295/14, oddalił skargę C. sp. z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektor P. OWNFZ) ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie diabetologii na obszarze [...] - G. W postępowaniu złożono 17 ofert. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), konkurs ofert składał się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert. Do dalszej części postępowania komisja konkursowa przyjęła 16 ofert, na 20 miejsc udzielania świadczeń. Odwołujący nie został zaproszony do negocjacji z uwagi na zbyt niską w porównaniu z innymi oferentami punktację za kryteria niecenowe. Oferta odwołującego w rankingu otwarcia zajęła 18 pozycję, uzyskując 71,721 punktów. Dyrektor P. OWNFZ, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. oddalił odwołanie skarżącej od wyniku konkursu. W wyniku odwołania skarżącej od powyższej decyzji Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów k.p.a. z powodu nie dołączenia do akt sprawy ofert pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym. Organ I instancji, kierując się wskazaniami Prezesa NFZ, w oparciu o art. 10 k.p.a. umożliwił odwołującemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym również ofertami podmiotów konkurencyjnych dla odwołującego. Przekazał ponadto szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez odwołującego oraz szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez oferentów wybranych w rozstrzygnięciu ww. postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. oddalił odwołanie skarżącej, nie stwierdził bowiem naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego. W wyniku odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P. OWNFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że uchylenie decyzji i ponowne postępowanie w sprawie nie nastąpiło z przyczyn określonych w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przyczyną uchylenia decyzji nie było naruszenie zasad postępowania konkursowego, w wyniku którego świadczeniodawca doznał uszczerbku prawnego, ale naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Prezesa NFZ, w przeprowadzonym postępowaniu nie doszło na naruszenia zasady równego traktowania oferentów, w stosunku do wszystkich oferentów obowiązywały te same wymagania i kryteria oceny ofert. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 3 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana bez powtórnego przeprowadzenia konkursu ofert. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołał na wstępie treść art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 3 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Za nietrafny Sąd uznał zarzut, że skarżąca nie uzupełniła swojej oferty mając świadomość, że nie ma możliwości dochowania terminu wyznaczonego przez komisję konkursową, podczas gdy inni świadczeniodawcy uzupełnili swoje oferty nie zważając na wyznaczony termin – i komisja te oferty złożone po terminie uwzględniła. Nieusunięcie braków oferty było własną i suwerenną decyzją skarżącej, "prawidłowe" odrzucenie ofert uzupełnionych po wyznaczonym terminie, które zapewne skutkowałoby zawarciem umowy z innymi świadczeniodawcami, nie dawało żadnej pewności, że wśród wybranych ofert mogłaby się znaleźć oferta skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu przed organami NFZ nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Jednocześnie Sąd przypomniał, że we wcześniejszej decyzji Prezesa NFZ uznano, że ograniczono prawo skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, naruszając art. 10 § 1 i art. 73 § 1 i § 1a k.p.a., który to błąd został sanowany. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw; b) art. 3 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli działalności administracyjnej Prezesa NFZ, tj. decyzji przez niego wydanej w dniu [...] maja 2014 r. nr [...]; c) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd I instancji do żadnego z zarzutów skargi oraz błędne zrozumienie tych zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie uchylił decyzji Prezesa NFZ, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem przed wydaniem w tej sprawie decyzji nie zostały przeprowadzone rokowania ze skarżącą, czego wymagał przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw. Powołała się w omawianym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12. Nadto Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. nie przeprowadzając należytej kontroli działalności administracji publicznej, bowiem nie zbadał zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Prezes NFZ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji, kontrolowana decyzja Prezesa NFZ wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. od decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalającej odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert wydana została bez naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, co skutkowało oddaleniem skargi spółki na wymienioną decyzję a podstawie art. 151 p.p.s.a. Wadliwości wyroku Sądu I instancji - jak wynika to z zarzutów kasacyjnych oraz przedstawionej w ich uzasadnieniu argumentacji - strona skarżąca upatruje natomiast w tym, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszło do pominięcia tego normatywnego wzorca oceny jej zgodności z prawem, który wynika z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który to przepis miał w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie zważywszy na okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, co w konsekwencji nie powinno także pozostawać bez wpływu na wniosek, że WSA w Warszawie nie rozpoznał istoty spornej w sprawie kwestii pomijając ją również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 3 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za usprawiedliwione, a ich komplementarny charakter uzasadniał to, aby rozpatrzeć je łącznie. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporna ta okoliczność, iż Prezes NFZ pierwotnie wydaną w sprawie, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. - będącą w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 1 przywołanej ustawy - już wcześniej w całości uchylił decyzję Dyrektora P. OWNFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. o nieuwzględnieniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Okoliczność ta nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem w świetle regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. podkreślić należy, że brak jest podstaw, aby w sytuacji takiej jak opisana powyżej, organ I instancji ponownie orzekał w przedmiocie rozpatrzenia odwołania strony od wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zaś organ wyższego stopnia, aby ponownie rozpatrywał sprawę wywołaną wniesionym przez stronę środkiem zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Sprzeciwia się temu bowiem jednoznaczna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie określonym tym przepisem. Stawiane na gruncie zarzutów kasacyjnych zagadnienie odnoszące się do realizacji obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, o którym to obowiązku stanowi w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - mianowicie obowiązku aktualizującego się w wyniku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - było już przedmiotem wypowiedzi oraz analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi, w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, a także na przykład z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 oraz w szeregu innych orzeczeniach składów orzekających tego Sądu, co daje jednocześnie podstawę do formułowania wniosku o ukształtowaniu się jednolitego podejścia Naczelnego Sądu Administracyjnego do omawianej kwestii, stanowiącej jednocześnie zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Na konsekwencje wynikające z treści art. 154 ust. 6 i ust. 7 przywołanej ustawy wskazywała również strona skarżąca formułując w tym zakresie w skardze do sądu administracyjnego stosowny zarzut, do którego Sąd I instancji jednak w ogóle się nie odniósł. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wynikającą z art. 188 p.p.s.a. kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, gdy istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stwierdzić należy więc, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie mógł pominąć wskazanej powyżej okoliczności, a mianowicie, że Prezes NFZ pierwotnie wydaną w sprawie, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., już wcześniej w całości uchylił decyzję Dyrektora P. OWNFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. o nieuwzględnieniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Miała ona bowiem kluczowe znaczenie w sprawie. Afirmując pogląd prawny wyrażonych w przywołanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy więc, że z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, "[...] że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i z zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" podmiotu wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań to postępowania prowadzone na zasadzie konkurencji: o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu." Z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza w przywołanych powyżej judykatach konsekwentnie podnoszono jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia, że "[...] przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej." To ostatnie spostrzeżenie uzasadnia natomiast wniosek - który w Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie uznaje za w pełni uzasadniony - że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego co do sposobu orzekania przez organy administracji. Z treści jej art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis jej art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydanej w rezultacie rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści tego przepisu natomiast wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Afirmując przedstawiony pogląd prawny za uzasadnione uznać należy więc twierdzenie, że w postępowaniu inicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. - o funkcjach postępowania kontrolnego w relacji do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - uprawnienia odwoławcze organu wyższego stopnia, o których mowa w art. 138 k.p.a. doznają istotnych modyfikacji wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stanowisko przeciwne - podważające logikę wskazanego kontrolnego postępowania administracyjnego regulowanego ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r., a tym samym niweczące jego istotę oraz funkcje, a to wobec redukowania znaczenia unormowania zawartego w jej art. 154 ust. 6 i ust. 7 - uznać należy więc za pozostawiające w jaskrawej wręcz opozycji do jasnej treści wskazanego przepisu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego rozumienie w zakresie odnoszącym się do wpływu zawartej w nim regulacji na treść kompetencji orzeczniczych organu wyższego stopnia w kontrolnym postępowaniu administracyjnym regulowanym tą ustawą przedstawione zostało powyżej. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych powyżej argumentów stwierdzić należy więc, że nie ma racjonalnego wytłumaczenia dla sytuacji, w której wbrew logice przyjętych rozwiązań prawnych oraz jednoznacznej treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, organ wyższego stopnia przepis ten miałby pomijać i wbrew jego jednoznacznej treści oraz równie jasno określonych konsekwencji jego stosowania orzekać na podstawie regulacji zwartej w art. 138 k.p.a. w pełnym określonym nią zakresie, w tym zwłaszcza na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. W związku z powyższym należało więc stwierdzić, że skoro istota spornego w sprawie zagadnienia - w niekwestionowanych okolicznościach jej stanu prawnego i faktycznego - wiązała się z potrzebą dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z wzorcem normatywnym określonym w art. 154 ust. 7 w związku z ust. 6 przywołanej ustawy, to zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przywołanego przepisu prawa, poprzez brak jego uwzględnienia przez Sąd I instancji, jako zasadniczego wzorca oceny zgodności z prawem decyzji Prezesa NFZ, a w rezultacie brak przeprowadzenia należytej kontroli działalności administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie uznać należało za usprawiedliwione, co uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 188 p.p.s.a. nie mogło również pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności skargi i wniosek, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.