III SA/Łd 855/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję Zakład wydał, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny: R. M. zwrócił się 8 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r. Decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o , systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31zo ust. 2 oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, podkreślając, że płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wskazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. – zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS podniósł, że do 30 czerwca 2020 r. nie zostały złożone dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ podniósł, że w sprawie płatnika R. M. ustalono, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku. A. M., prowadząca Biuro Rachunkowe A., złożyła za wnioskodawcę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, że przyczyną niezłożenia w terminie dokumentów rozliczeniowych był pobyt w szpitalu księgowej biura rachunkowego. A. M. miała nie dopilnować dostarczenia dokumentów w należytym terminie, a R. M. nie wiedział o tym. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z 15 lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzono uzasadnienie prawne z uprzednio wydanej decyzji z [...] r., by następnie stwierdzić, że poprzednia decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu, dlatego powtórne rozstrzygnięcie organu pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w poprzedniej decyzji. Organ dodał jedynie, że wnioskodawca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą ma zgłoszonych pracowników do ubezpieczeń i jest zobowiązany do składania miesięcznych deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA wraz z raportami imiennymi za ubezpieczonych. Za maj 2020 r. deklaracja została złożona 1 lipca. W skardze z 17 listopada 2020 r. R. M. zaskarżył decyzję ZUS z [...] r. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie z opłacenia składek za maj 2020 r., powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu. Dodał jedynie, że po wyjściu ze szpitala księgowa biura rachunkowego natychmiast wysłała deklaracje do ZUS. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że skarżący nie dochował terminu wskazanego w ustawie do złożenia dokumentów niezbędnych do otrzymania zwolnienia z opłacenia składek za maj 2020 r. Organ podniósł, że termin do złożenia dokumentów przewidziany ustawą COVID-19 był o piętnaście dni dłuższy niż termin do złożenia tych dokumentów wynikający z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Za działanie biura księgowego płatnik składek odpowiada jak za działania własne. Podnoszony, celem usprawiedliwienia zwłoki w terminowym złożeniu dokumentów, pobyt w szpitalu jednej z pracownic tego biura, skądinąd nieudokumentowany, nie zwalniał płatnika składek z obowiązku ich złożenia w przewidzianym ustawą terminie dla uzyskania zwolnienia z opłacenia składek. Biuro księgowe, które składało wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie złożyło pełnomocnictwa od strony skarżącej do złożenia środka odwoławczego od wydanej decyzji. Poza tym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wpłynął przed odebraniem decyzji przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Ponadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę, w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odwoławcza została podjęta z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia go przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie, tzn. przez A. M., prowadzącą .BIURO RACHUNKOWE A., i w związku z tym zaszła niedopuszczalność tego środka zaskarżenia z przyczyn podmiotowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym już przed organem I instancji. Wnioskiem z 8 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Zakładu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Skarżący więc chciał brać udział w postępowaniu, a swojego interesu prawnego upatrywał w fakcie prowadzenia działalności gospodarczej, sklasyfikowanej kodem PKD nr 9602. Tymczasem ZUS w zaskarżonej decyzji odwoławczej zupełnie nie ocenił przesłanek, którymi kierowała się A. M., wnosząc środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji, w tym nie wyjaśnił kwestii ewentualnego braku złożenia pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej decyzji organu I instancji. Skoro zatem skarżący jest stroną postępowania, to organ powinien zbadać i ustalić interes prawny wyżej wymienionej do występowania w sprawie, który determinowałby przysługiwanie jej przymiotu strony lub pełnomocnika procesowego skarżącego. Wskazać trzeba, że jeżeli wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, to organ odwoławczy jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jeżeli więc ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (v. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962). Zgodnie zaś z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej ustawy COVID-19), od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że ZUS powinien ustalić, z jakich okoliczności A. M. wywodzi swój interes prawny do wniesienia środka zaskarżenia. W przypadku środka zaskarżenia składanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika - jeśli dokument świadczący o udzielonym mu pełnomocnictwie nie jest złożony lub budzi wątpliwości organu – ZUS powinien wezwać pełnomocnika do złożenia właściwego dokumentu. W sytuacji zaś stwierdzenia przez organ odwoławczy nieusunięcia ww. braku w terminie lub że wyżej wymieniona nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, ZUS powinien wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron, co do możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu. e.o.