III SA/Łd 865/21

Dnia 12 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od kwietnia do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm., dalej: ustawa COVID-19), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] znak: [...] odmawiającą [...] Sp. z o.o. prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 31 maja 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych. Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Emerytur Pomostowych z uwagi na brak złożenia przez wnioskodawcę prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za ten okres do 30 czerwca 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści złożonego wniosku strona wskazała, że w związku z nagłą i niespodziewaną śmiercią właściciela biura rachunkowego, które kompleksowo obsługiwało spółkę zmuszona była do szukania kolejnego biura księgowego. Ponadto problemy z odzyskaniem od zarządcy sukcesyjnego dokumentów księgowych, kadrowo-płacowych oraz bazy programu PŁATNIK spowodowały, że obowiązujące terminy złożenia deklaracji rozliczeniowych za miesiące kwiecień i maj nie zostały dotrzymane. Obecnie spółka współpracuje z nowym biurem rachunkowym, które uzupełniło brakujące rozliczenia. Wskazaną na wstępie decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] znak: [...]. Odwołując się do treści art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 organ stwierdził, że w wyniku ponownej analizy sprawy ustalono, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za okres od kwietnia do maja 2020 r., ponieważ jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą ma zgłoszonych do ubezpieczeń pracowników i jest zobowiązany do składania miesięcznych deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA wraz z raportami imiennymi za ubezpieczonych. Za okres od kwietnia do maja 2020 r. deklaracje zostały złożone 10 lipca 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. podniosła, że decyzja ta została wydana z pominięciem istotnych dla sprawy szczególnych okoliczności, które wpłynęły na niespełnienie jednego z warunków zwolnienia z opłacania ww. należności, tj. niedotrzymanie terminu złożenia deklaracji rozliczeniowych za miesiące, których dotyczył wniosek. Okoliczności te wskazane zostały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm., dalej: ustawa COVID-19). Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Ponadto stosownie do art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. W myśl art. 31zq ust.1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. W świetle art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.) płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19). W przedmiotowej sprawie powodem wydania przez organ decyzji odmawiającej stronie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. był fakt niezłożenia w terminie do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za ten okres. Wymagane dokumenty wpłynęły bowiem do ZUS dopiero 10 lipca 2020 r., tj. po ustawowym terminie – 30 czerwca 2020 r. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia zauważyć należy w pierwszej kolejności, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca dopiero wraz z doręczeniem decyzji pierwszoinstancyjnej z 30 lipca 2020 r., a więc po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku z wypełnionymi dokumentami rozliczeniowymi, tj. po 30 czerwca 2020 r., otrzymała od organu informację o nieprzesłaniu wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. W rezultacie dopiero wówczas uzyskała wiedzę o przyczynach nieuwzględnienia jej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. Informację w tym zakresie ujawniono stronie zatem już po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku wraz wymaganą dokumentacją rozliczeniową. W związku z powyższym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.). W następstwie złożenia przez stronę skarżącą w dniu 31 maja 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższą zasadą organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Tymczasem w ninieszej sprawie organ nie wyjaśnił stronie przed 30 czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Zauważenia również wymaga, że przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Zdaniem Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Celem przedmiotowego przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. orzeczenia.nsa.gov.pl) Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Tym samym organ nie wywiązał się obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie wyjaśnił również stronie przed upływem ustawowego terminu do złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych, tj. do 30 czerwca 2020 r., przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować - i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W konsekwencji organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., strona miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedłożyć stosowne deklaracje rozliczeniowe za okres od kwietnia do maja 2020 r. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem gdyby strona przed 30 czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] Rozpoznając ponownie sprawę, organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. Organ winien także rozważyć możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255 ze zm.). Przepisy te nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przedmiotowego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy wprawdzie weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, który został ogłoszony od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) a.l.