III SA/Łd 869/11

Dnia 4 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 roku sprawy ze skargi E. S. –S. na decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie awansu zawodowego na stopień nauczyciela kontraktowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zespołu Szkół A im. T. K. w K. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z [...] r. nr 204/2011 Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K. umorzył postępowanie kwalifikacyjne w sprawie awansu zawodowego E. S. na stopień nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E. S. z 15 lipca 2010 r. o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Podniósł następnie, że 31 sierpnia 2010 r., tj. już po złożeniu rozpatrywanego wniosku, rozwiązany został stosunek pracy zawarty pomiędzy Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K. a wnioskodawczynią i po tym dniu strona nie podjęła zatrudnienia w żadnej innej placówce oświatowej. Zdaniem Dyrektora Zespołu Szkół, tylko nauczyciele zatrudnieni w szkole lub odpowiedniej placówce, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), mogą korzystać z uprawnień przewidzianych w Karcie Nauczyciela, w szczególności z przywileju ubiegania się o otrzymanie stopnia awansu zawodowego zgodnie z art. 9a ust. 1 ww. ustawy. Postępowanie w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z wniosku E. S. nie mogło się zatem zakończyć wydaniem decyzji rozstrzygającej co do istoty tj. decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego i zachodziła tym samym konieczność umorzenia postępowania kwalifikacyjnego. Od powyższej decyzji E. S. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że przepis art. 9b ust. 3a Karty Nauczyciela nie uzależnia wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie nadania lub odmowy nadania stopnia awansu zawodowego od pozostawania nauczyciela w stosunku zatrudnienia w palcówce wymienionej w art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie skarżącej, ewentualny warunek pozostawania w zatrudnieniu dotyczy momentu złożenia przez nauczyciela wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego, nie zaś momentu zakończenia tego postępowania. Jedyne wymagania, z jakimi Karta Nauczyciela wiąże rozpoznanie przez organ prawidłowo złożonego wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego, wynikają z art. 9b ust. 1 tej ustawy. Przepis ten odwołuje się do art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela i wyraźnie dotyczy osób, które mogą zajmować stanowisko nauczyciela, a nie – jak błędnie uznał organ pierwszej instancji – zajmują stanowisko nauczyciela. Po rozpatrzeniu odwołania, Burmistrz K. decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że wniosek E. S. wpłynął w czasie, gdy była jeszcze zatrudniona w szkole oraz spełniała warunki uprawniające do złożenia rozpatrywanego żądania. Jednakże, uzyskanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wymaga – w jego ocenie – spełnienia dodatkowego warunku tj. uzyskania akceptacji komisji kwalifikacyjnej. W świetle art. 9g ust. 1 Karty Nauczyciela komisję kwalifikacyjną dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego powołuje dyrektor szkoły. Organ powołujący komisję kwalifikacyjną musi przy tym zapewnić w jej składzie udział przewodniczącego zespołu przedmiotowego, a jeżeli zespół taki nie został w tej szkole powołany – udział nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego zatrudnionego w szkole. Zdaniem organu odwoławczego, w przepisie tym chodzi o szkołę, w której zatrudniony jest nauczyciel objęty postępowaniem kwalifikacyjnym. Ponadto, zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.), organ powołujący komisję kwalifikacyjną lub komisję egzaminacyjną dla nauczyciela ubiegającego się o stopień awansu zawodowego, ustalając skład komisji, musi zapewnić w niej udział ekspertów posiadających kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole tego samego typu i rodzaju co szkoła, w której nauczyciel jest zatrudniony, z których co najmniej jeden naucza tego samego przedmiotu lub prowadzi ten sam rodzaj zajęć co nauczyciel. Przepis ten, zdaniem organu, ma brzmienie kategoryczne i w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego § 10 rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2000 r. nie ma możliwości odstąpienia od zapewnienia obsady komisji odpowiadającej typowi i rodzajowi szkoły. Omawiany przepis zakłada związek członków komisji z danym typem i rodzajem szkoły, w której uczy oceniany nauczyciel. Powyższe oznacza w ocenie Burmistrza K., że wobec niepozostawania przez stronę w zatrudnieniu po dniu 31 sierpnia 2010 roku w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w K., nie istniała możliwość powołania przez Dyrektora tej placówki odpowiedniej komisji kwalifikacyjnej. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji administracyjnej o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi przeprowadzenia postępowania w sprawie awansu zawodowego wnioskodawczyni, zwrócono się do organu sprawującego nadzór pedagogiczny tj. Ł. Kuratora Oświaty, o wyjaśnienie czy istniały prawne możliwości przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie była pracownikiem Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w K.. W odpowiedzi na zadane pytanie, Ł. Kurator Oświaty wskazał, że "Złożenie wniosku do dyrektora szkoły wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie nadania nauczycielowi stopnia awansu. Są to obowiązki spoczywające na dyrektorze – dokonanie analizy formalnej wniosku i dokumentacji nauczyciela, powołanie komisji i zawiadomienie jej składu osobowego o terminie posiedzenia, zawiadomienie organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, zawiadomienie wnioskodawcy, przygotowanie protokołów z postępowania. Działania te były możliwe w czasie trwającego zatrudnienia nauczycieli – jednak będą obarczone wadą prawną, jeśli zostały przeprowadzone w stosunku do osób, które nie były zatrudnione jako nauczyciele w tej samej lub innej szkole. (...) Jeżeli ocena pracy została dokonana przez Dyrektora (...) 5 lipca 2010 r.; nauczyciele złożyli wnioski o nadanie stopnia nauczyciela kontraktowego 15 lipca 2010 r., a z projektu organizacji Szkoły na rok 2010/2011 nie wynikała kontynuacja umów o pracę dla ww. osób to postępowanie winno być przeprowadzone do dnia trwania stosunku pracy. W zależności od decyzji powołanej komisji kwalifikacyjnej dyrektor mógł nadać nauczycielom stopień awansu zawodowego, o ile posiedzenia komisji odbyłyby się do dnia zakończenia trwających stosunków pracy." W skardze na decyzję Burmistrza K., E. S. wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 9b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3a i 4 pkt, a także art. 9g ust. 1 Karty Nauczyciela, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w stosunku do art. 9b ust. 1 pkt 1 i ust. 3a, także poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Wskazała na naruszenie § 10 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, jak również naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. wskutek niedopełnienia przez organ administracji wynikających z tych przepisów obowiązków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca przede wszystkim podkreśliła, że przy ocenie przesłanek nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego należało brać pod uwagę datę złożenia wniosku o nadanie tego stopnia, o którym mowa w art. 9b ust. 2 Karty Nauczyciela. Tymczasem organy administracji pominęły fakt, że składając wniosek spełniała wszystkie wymagane prawem przesłanki. Organy administracji błędnie również przyjęły, że art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela ustalający wymagania kwalifikacyjne, do którego odwołuje się art. 9b ust. 1 ustawy, dotyczy osób które mogą zajmować stanowisko nauczyciela, a nie osób, które zajmują takie stanowisko. Wydając zaskarżoną decyzję Burmistrz K., podobnie jak organ pierwszej instancji, pominął tę istotną dla sprawy okoliczność. Odnosząc się do argumentu, że wobec niepozostawania wnioskodawczyni w zatrudnieniu w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w K., Dyrektor nie miał możliwości powołania zespołu komisji kwalifikacyjnej, skarżąca wskazała, że do czasu rozwiązania z nią stosunku pracy nie istniały żadne przeszkody uniemożliwiające powołanie wspomnianej komisji kwalifikacyjnej. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tym zakresie zostało zatem wykorzystane przeciwko stronie, co sprzeciwia się zasadzie zaufania obywateli do organu administracji oraz zasadzie konieczności uwzględniania przez organy administracji słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania obywatela do organu administracji. Zdaniem strony negatywne skutki takiej bezczynności organu w żadnym wypadku nie mogą jej obciążać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że skarżąca powinna była dołożyć wszelkich starań, by złożyć kompletny wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego do końca czerwca 2010 r. Wówczas, Dyrektor szkoły byłby zobowiązany do wydania decyzji o nadaniu lub o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Tymczasem skarżąca, wiedząc o losach swojego dalszego zatrudnienia, złożyła wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego dopiero 15 lipca 2010 r. Okres od lipca do sierpnia jest okresem wakacyjnym dla nauczycieli, w tym również dla Dyrektora szkoły, co powoduje, że zwołanie komisji do końca sierpnia danego roku dla nauczycieli, którzy złożyli wnioski o nadanie stopnia awansu zawodowego w okresie wakacyjnym jest znacznie utrudnione, a w niektórych przypadkach wręcz niemożliwe. W toku postępowania przed sądem, na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r., skarżąca wyjaśniła, że wniosek o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego złożyła pierwotnie 1 czerwca 2010 r., jednak Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w K. decyzją z [...] r. orzekł o uchyleniu jej wniosku. Skarżąca oświadczyła jednocześnie, że nie posiada decyzji Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w K. z dnia [...] roku, jednak treść tej decyzji była tożsama z decyzją wydaną przez ten organ wobec A. M. którego skarga do WSA w Łodzi zyskała sygn. alt III SA/Łd 868/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy w świetle art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2006 roku Nr 97, poz. 674 ze zm.), nauczyciel ubiegający się o nadanie stopnia awansu zawodowego (w niniejszej sprawie nauczyciela kontraktowego) winien spełniać stosowne wymagania kwalifikacyjne w dniu przystąpienia do egzaminu przed właściwą komisją egzaminacyjną oraz w dacie orzekania przez organ właściwy do nadania stopnia awansu zawodowego, czy też wystarczające jest spełnienie wymagań ustawowych w dniu złożenia wniosku o nadanie stopnia awansu. W szczególności należy dokonać oceny, czy osoba ubiegająca się o nadanie stopnia awansu zawodowego musi posiadać zatrudnienie w przedszkolu, szkole lub placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a Kart Nauczyciela w czasie postępowania o nadanie stopnia awansu. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1519/09 (dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.gov.pl) co do tego, że w świetle art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, ocena spełnienia przez nauczyciela ubiegającego się o awans zawodowy wymagań kwalifikacyjnych powinna być dokonana na dzień złożenia przez niego wniosku. Nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycielowi nie zależy bowiem od uznania organu orzekającego, lecz jedynie od spełnienia ustawowo określonych wymogów, dlatego spełnienie tych wymogów na dzień wnioskowania należy uznać za wystarczające do nadania stopnia awansu zawodowego. Dla wnioskodawcy wiążący jest termin do złożenia wniosku, a więc ustawowe warunki do uzyskania awansu zawodowego zobowiązany jest spełnić na dzień złożenia wniosku. W wyżej przywołanym wyroku stwierdzono, że za taką wykładnią omawianego przepisu przemawiają względy celowościowe, na uzasadnienie czego wskazano wyroki NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 541/06 oraz z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 495/08. W konsekwencji przyjąć należy z jednej strony, że nauczyciel wnioskujący o nadanie mu kolejnego stopnia awansu zawodowego musi spełniać wskazane w ustawie warunki już w dacie złożenia wniosku; z drugiej zaś – że organ właściwy w sprawie, dokonuje oceny, czy w tej właśnie dacie zostały spełnione przesłanki warunkujące awans zawodowy nauczyciela. Określony w art. 9b ust. 1–2 Karty Nauczyciela warunek bycia nauczycielem musi być spełniony na dzień składania wniosku o przyznanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, a nie na dzień wydania decyzji w sprawie. Powyższy pogląd akceptowany jest powszechnie w orzecznictwie (por. wyrok z 16 czerwca 2010 r. II SA/Po 207/10 oraz wyrok NSA z 18 lutego 2011 r. I OSK 1478/10). Warto w tym miejscu wskazać na prezentowany również w orzecznictwie pogląd, że konieczne jest odrębne traktowanie przesłanek umożliwiających zatrudnienie danej osoby na stanowisku nauczyciela (te określa co do zasady przepis art. 9 Karty Nauczyciela), od przesłanek nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, o których jest mowa w przepisach rozdziału 3a (to jest art. 9a i następne) Karty Nauczyciela (tak NSA w wyroku z 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 103/06). Powyżej przedstawione uwagi dają podstawę do stwierdzenia, że dla rozpoznania wniosku skarżącej o nadanie stopnia awansu zawodowego, nie ma znaczenia, czy w chwili rozpoznawania wniosku pozostaje ona w stosunku zatrudnienia w publicznym przedszkolu, szkole, placówce, zakładzie kształcenia czy placówce doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), czy też nie. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że uzyskanie przez stronę stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego w dniu orzekania, przypadającym w okolicznościach niniejszej sprawy po dniu rozwiązania z wnioskodawczynią umowy o pracę, a więc utraty statusu nauczyciela – w świetle art. 9a ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela – nie przekreśla możliwości uzyskania przy kolejnym zatrudnieniu stanowiska pracy z uwzględnieniem nadanego stopnia awansu zawodowego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 sygn. akt I OSK 1478/10). Podzielić zatem należy stanowisko skarżącej, że warunek pozostawania w zatrudnieniu dotyczy momentu złożenia przez nauczyciela wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego, nie zaś momentu zakończenia tego postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organy administracji błędnie nadały zasadnicze znaczenie dla możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącej okoliczności, że strona nie pozostaje już w stosunku zatrudnienia z Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych im. Tadeusza Kościuszki w K. Tymczasem powyższa okoliczność, podobnie jak to, czy w ogóle skarżąca jest obecnie zatrudniona w jakiejkolwiek placówce oświatowej, nie sprawia – stosownie do tego co zostało powiedziane – że rozpoznanie wniosku strony jest niedopuszczalne. Przeszkodą dla rozpoznania wniosku strony nie są również przepisy rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Zwrócić należy uwagę, że § 10 tego rozporządzenia, zawierający warunek by w skład komisji kwalifikacyjnej wchodziły osoby posiadające kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole tego samego typu i rodzaju co szkoła, w której nauczyciel jest zatrudniony, nie może być interpretowany w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych. Warunek ten należy odnosić do szkoły, w której nauczyciel pozostawał w stosunku zatrudnienia w chwili składania wniosku. Przeciwna interpretacja prowadziłaby bowiem do pozbawienia osób, które przed rozpoznaniem ich wniosku zmieniły szkołę, prawa do ubiegania się o przyznanie awansu zawodowego, na tych samych zasadach jakie dotyczą osób, które pozostały w zatrudnieniu w tej szkole. Interpretacja taka w istocie niweczyłaby w szeregu przypadkach ustawowe prawo ubiegania się o awans zawodowy. Na marginesie należy również zwrócić uwagę, iż przywołana przez organ decyzja Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w K. z [...] r. o uchyleniu wniosku o skarżącej z dnia 1 czerwca 2010 roku o postępowanie kwalifikacyjne na nauczyciela kontraktowego, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości uchylenia złożonego przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania z uwagi na niezałączenie do tego wniosku wymaganych prawem dokumentów. W przypadku, gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 9b ust. 1 pkt 1, ust. 3a, ust. 6 Karta Nauczyciela, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią rozważania prawne przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Po dokonaniu oceny, czy skarżąca spełniała wymagania niezbędne do ubiegania się o nadanie stopnia awansu zawodowego w chwili złożenia wniosku, organy w oparciu o ustalony stan faktyczny rozstrzygną merytorycznie sprawę, mając przy tym na uwadze, że dokumenty dołączone przez skarżącą do wniosku potwierdzały pozostawanie przez nią w zatrudnieniu w dniu złożenia wniosku i podleganie ustawie Karta Nauczyciela. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji bezprzedmiotowe stało się orzekanie w trybie art. 152 ustawy w sprawie jej wykonania. A. B.