III SA/Łd 870/15

Dnia 11 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. P. kwotę 1 577 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł po rozpoznaniu odwołania S P od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 6 maja 2010 r. S P złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. Wniosek obejmował przyznanie płatności w pakiecie 1 - rolnictwo zrównoważone i 8 - ochrona gleb i wód. W dniu [...] r. Kierownik BP w W wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. w wysokości 6520,20 zł. Następnie skarżący w kolejnych latach 2011-2014 składał wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone i pakiecie 8 ochrona gleb i wód. W dniu 2 grudnia 2011 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w wysokości 6702,00 zł; w dniu 3 grudnia 2012 r. – w wysokości 7120,20 zł; w dniu 15 października 2013 r. - w kwocie 6362,80 zł. W dniu 20 stycznia 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu na mocy decyzji z dnia 2 grudnia 2011 r., 3 grudnia 2012 r., 15 października 2013 r. Natomiast w dniu w [...] r. Kierownik BP w W wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Organ przyznał płatność w łącznej wysokości 4094,15 zł, po uwzględnieniu pomniejszenia w pakiecie 1 z racji nieprzestrzegania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na podstawie § 38 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.). Z kolei decyzją z dnia [...] r. Kierownik BP w W ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2011 - 2013 w łącznej wysokości 8994,19 zł, z czego: - 3004,49 zł - nienależnie pobrane środki na mocy decyzji nr 0095-2011-013941 z dnia 02-12-2011 r. - 2994,85 zł - nienależnie pobrane środki na mocy decyzji nr 0095-2012-004947 z dnia 03-12-2012 r. - 2994,85 zł - nienależnie pobrane środki na mocy decyzji nr 0095-2013-007145 z dnia 15-10-2013 r. W odwołaniu S P wyjaśnił, że plan działalności rolnośrodowiskowej został wykonany przez osobę do tego uprawnioną. W toku realizacji zobowiązania skarżący postępował zgodnie z założeniami tego planu i wobec tego niezrozumiała dla niego jest konieczność zwrotu pobranych kwot, w sytuacji zmian w założeniach programu rolnośrodowiskowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR w Ł utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w W z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożył w 2010 r. i podjął zobowiązanie w ramach pakietu 1 rolnictwo zrównoważone oraz pakietu 8 ochrona gleb i wód na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262 ze zm.). Tym samym zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia z 2009 r. zostały uchylone z dniem 15 marca 2013 r. na rzecz przepisów rozporządzenia z 2013 r. Zarówno przepisy rozporządzenia z 2009 r. jak i przepisy rozporządzenia z 2013 r. w § 4 ust. 2 stanowiły, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: "1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolno środowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu." Zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzeń "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia." Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzeń jednym z wymogów w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone było "przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich". W przypadku niezachowania w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego ww. wymogu prawodawca przewidział odpowiednie sankcje w § 38 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. W rozporządzeniu z 2009 r. sankcje z tego tytułu określone były zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 w związku z treścią załącznika nr 7 do rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że z wniosków na lata 2010, 2011, 2012 wynika, że stronie przyznano płatność rolnośrodowiskową na mocy rozporządzenia z 2009 r., a z wniosku na 2013 r. stronie przyznano płatność rolnośrodowiskową, na mocy rozporządzenia z 2013 r. Z wniosku na 2014 r. natomiast przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości pomniejszonej w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone o 89,26 % na mocy § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Organ l instancji ustalił w toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., że skarżący na działkach rolnych A, B, F, G, H, l, K, L nie przestrzegał prawidłowego doboru roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Organ wskazał, że na ww. działkach rolnych struktura zasiewów w plonie głównym zgodnie z wnioskami strony z lat 2010- 2014 wyglądała następująco: |Oznaczenie działki |Powierzchnia działki rolnej w|Roślina w plonie głównym zgodnie z wnioskiem w poszczególnych latach | |rolnej |ha | | | |2010 |2011 |2012 |2013 |2014 | |A |0,98 |owies |owies |pszenżyto |owies |groch żółty | |B |0,87 |owies |owies |pszenżyto |owies |groch żółty | |F |2,34 |pszenżyto |jęczmień |jęczmień |pszenica |groch żółty | |G |1,10 |jęczmień |pszenica |jęczmień |pszenica |groch żółty | |H |1,65 |jęczmień |pszenica |jęczmień |pszenica |groch żółty | |I |0,69 |żyto |pszenżyto |pszenżyto |pszenżyto |groch żółty | |K |0,29 |żyto |pszenżyto |pszenżyto |pszenżyto |groch żółty | |L |0,40 |ziemniaki |pszenica |ziemniaki |ziemniaki |ziemniak | | Wobec tego w toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. organ l instancji ustalił, że na ww. działkach rolnych rolnik w ciągu 5 lat uprawiał w plonie głównym gatunki roślin tylko z dwóch grup roślin - w przypadku działek rolnych A, B, F, G, H, l, K z grupy "zboża" (owies, pszenżyto, jęczmień, żyto, pszenica) i grupy "strączkowe + warzywa strączkowe" (groch), a w przypadku działki rolnej L z grupy "zboża" (pszenica) i grupy "okopowe + warzywa korzeniowe" (ziemniaki). Tym samym organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. dokonał zmniejszania płatności na rok 2014 w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone o 89,26% na podstawie § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że zarówno decyzje w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z wniosków na lata 2010, 2011, 2012, 2013, w których ustalano m.in. uprawę w plonie głównym na poszczególnych działkach rolnych, jak i decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z wniosku na 2014 r., w której dokonano zmniejszenia płatności na poziomie 89,26% w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone są ostateczne, a więc wiążą zarówno organ jak i stronę postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że od 2011 r. zastosowanie ma art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 zgodnie z którym, "Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Organ podkreślił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W ocenie Dyrektora OR ARiMR w Ł, zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oznacza, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi % wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Przepis ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu następujących nieprawidłowości: nieprzestrzeganie wymogów danego pakiet/wariantu określonych w załączniku 3 do rozporządzenia, niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnych i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody, nieprowadzenie na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin. Zdaniem organu, w myśl powyższego przepisu w przypadku nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin kwota do zwrotu winna stanowić odpowiedni % ustalony zgodnie z § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., kwoty przyznanej w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone w latach poprzednich, w omawianym przypadku za rok 2011, za rok 2012 i za rok 2013 ponieważ poprzedzały rok 2014, w którym stwierdzono nieprawidłowość. W ocenie organu, przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 stanowi samodzielną podstawę odzyskania płatności za lata poprzednie i nie należy go czytać w połączeniu z art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 nakazuje zwrot płatności za lata ubiegłe w razie stwierdzenia niespełnienia wymogów i kryteriów i nie wymaga konkretyzacji w ramach przepisów krajowych. Przemawia za tym fakt, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim i wymogi określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym winny być spełniane w ramach całego okresu trwania zobowiązania. Tym samym producent rolny powinien otrzymać taką samą płatność za realizację tych samych wymogów w ramach pakietów, wariantów chyba, że co innego wynika z planu działalności rolnośrodowiskowej. Dyrektor OR ARiMR w Ł, wskazał, iż z racji ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w której ustalono, że strona nie przestrzegała wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności na mocy decyzji z dnia 2 grudnia 2011 r., 3 grudnia 2012 r., 15 października 2013 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 46 rozporządzenia z 2013 r.: "Do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58". Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa sprawa o ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych została wszczęta w dniu 20-01-2015 r., a więc zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z 2013 r. Na mocy § 2 i § 3 ust. 3 i nowelizacji z 2014 r. rozporządzenia z 2013 r., zastosowanie w przedmiotowej sprawie będą miały przepisy rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2014 r. Wyjątkiem jest § 45 rozporządzenia z 2013. Ten przepis będzie miał zastosowanie w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia spełnienia przez stronę przesłanek przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011, 2012, 2013 r., a jedynie kwestia ustalenia kwoty nienależnie pobranej. Postępowanie administracyjne dotyczące przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest zupełnie odrębnym postępowaniem i poprzedza ono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. W postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie czy przyznane decyzjami administracyjnymi środki pieniężne zostały wypłacone rolnikowi oraz czy zachodzi konieczność ich zwrotu. W sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012, 2013 zastosowanie będą miały ponadto przepisy art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, co prawda archiwalne w obecnej dacie, ale mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (DE) Nr 640/2014. Zgodnie z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zostały wypełnione przesłanki opisane powyżej. Bezpośrednim powodem przyznania decyzją z dnia [...] r. płatności w pomniejszonej wysokości było bowiem ustalenie, że strona w toku trwania zobowiązania nie przestrzegała wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Tym samym 12 miesięczny termin, o którym mowa w art. 5 ust. 3 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania. Termin ten mógłby mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zaistnienia łącznie przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 3 akapit 1. W przedmiotowej sprawie przyznanie nienależnej płatności nie nastąpiło na skutek pomyłki właściwej władzy, zaś błąd mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika. Tym samym zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej w oparciu o art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły również okoliczności wyłączające konieczność zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. "Płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r." Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki o których mowa powyżej, bowiem nie doszło do zmniejszenia powierzchni gruntów rolnych w związku z przeniesieniem posiadania, a art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 stanowi o takich sytuacjach. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że strona nie zgłaszała wystąpienia siły wyższej, czy innych okoliczności wyjątkowych. Brak jest zatem możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 12 marca 2014 r. Nie doszło także do przedawnienia należności. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy podniósł, że z racji stwierdzenia, w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, że strona nie przestrzegała na działkach rolnych A, B, F, G, H, l, K, L, wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, to zasadne było wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie nadmiernie pobranych płatności w łącznej wysokości 8994,19 zł. Kwota ta jest wynikiem wyliczenia 89,26% z kwoty płatności przyznanej stronie w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone z wniosków na lata 2011, 2012, 2013 r. Zdaniem Dyrektora ARiMR wyliczona przez organ l instancji kwota do zwrotu w łącznej wysokości 8994,19 zł jest poprawna i nie budzi wątpliwości organu. Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 w związku z § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Organ wskazał, iż co prawda w toku realizowanego przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego zmieniło się rozporządzenie je regulujące, ale brzmienie przepisu odnoszącego się do konieczności spełniania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym pozostawało bez zmian. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektora ARiMR wyjaśnił, że plany działalności rolnośrodowiskowej wykonywane są przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, które są w pełni niezależne od ARiMR. Posiadanie planu działalności rolnośrodowiskowej jest co prawda konieczną przesłanką przyznania płatności, ale plany nie są załączane do wniosków składanych w ARiMR i ich treść nie podlega weryfikacji przez ARiMR. Organ podkreślił, że składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i podejmując się realizacji 5-letniego zobowiązania skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności i jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. W skardze S P zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1/ § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz.173) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo iż Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2010-2015 został sporządzony przez doradcę rolnośrodowiskowego[...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z/s w B, skarżący ponosi odpowiedzialność za jego błędy, 2/ § 38 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" poprzez jego zastosowanie przy obliczaniu kwoty zwrotu należności w sytuacji, gdy przepis ten utracił moc obowiązującą w dniu 31 października 2014 r. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Ł wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie, co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Wobec powyższego, przy rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd miały zastosowanie przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011. Zdaniem Sądu, rozporządzenie nr UE 65/2011, skierowane jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli. Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Nie oznacza to jednak, że przepis ten może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że: "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia). Zdaniem Sądu, na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 143, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym, że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ww. ustawy). Przepisami krajowymi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 ze zm.), które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia. Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Skoro przedmiotem rozpozanwanej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011 - 2013, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 tego rozporządzenia, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 65/2011. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie, organy nie rozważyły ww. przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 38 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2014 r.) dotyczący zmniejszeń. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni: 1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu lub 2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Przyczyną zastosowania w przedmiotowej sprawie 89,26% sankcji, o której mowa § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu sankcja powyższa była uregulowana w § 38 ust. 1 pkt 2) były ustalenia organów dotyczące zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 o kwotę 2994,85 zł, tj. o 89,26% w związku z nieprzestrzeganiem przez skarżącego prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach wariantu: "Zrównoważony sposób gospodarowania" na działkach rolnych: A o pow. 0,98 ha, B o pow. 0,87 ha, F o pow. 2,34 ha, G o pow. 1,10 ha, H o pow. 1,65 ha, I o pow. 0,69 ha, K o pow. 0,29 ha i L o pow. 0,40 ha. Decyzja o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W w dniu [...] r. (nr [...]). W ocenie Sądu w § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. W tym miejscu należy podkreślić, że konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, nierozszerzającego interpretowania znamion deliktu. Zdaniem Sądu nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przeprowadził organ w tej sprawie uznając, że w myśl art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia UE nr 65/2011 w przypadku nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach wariantu "Zrównoważony plan gospodarowania" kwota do zwrotu winna stanowić 89,26% przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej w latach poprzednich - w omawianym przypadku za rok 2011, 2012 i 2013, ponieważ poprzedzały rok 2014, w którym stwierdzono nieprawidłowość. Niewątpliwie jeżeli rolnik nie przestrzega prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach wariantu: "Zrównoważony sposób gospodarowania", o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 i załączniku nr 3 do rozporządzenia, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zdanie ostatnie organy nieprawidłowo zażądały zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012 i 2013 w trybie art. 38 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę prawną do podjęcia decyzji o zmniejszeniu skarżącemu płatności na rok 2014. Zdaniem Sądu, ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym (wręcz automatycznym) stosowaniu przepisów dotyczących wysokości sankcji z tytułu zmniejszeń do kwestii ustalania wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Według Sądu, jak wyżej wskazano, nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011. Gdyby tak było przepisy dotyczące zwrotu płatności byłyby zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu winno znaleźć oparcie w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. z uwzględnieniem zasad, o których mowa w ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011. Tymczasem rozważania organów obu instancji, zawarte w zaskarżonych decyzjach, ograniczyły się do analizy przesłanek wynikających z § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. i ich automatycznym powiązaniu z normą ustaloną w art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011. Organ I instancji, powołał co prawda w podstawie prawnej swojej decyzji § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. , jednak nie dokonał analizy jego treści pod kątem spełnienia przesłanek do żądania zwrotu wypłaconych skarżącemu płatności za lata 2011 - 2013 z uwzględnieniem zasad wynikających z ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011. Z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W wynika wręcz, że skoro decyzja nr 0095-2015-000371 o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, wydana w dniu [...] r., stała sie ostateczna, to stanowi to podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (str. 7 decyzji wytłuszczenie). Tymczasem taka przesłanka do zwrotu nienależnie pobranych płatności wcale nie wynika z § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji nawet nie powołał § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., ograniczając sie do wskazania § 4 ust. 1 pkt 1 i 8, § 4 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 3, § 38 ust. 3 pkt 2, § 44, § 45 i § 46 tego aktu, czyli przepisów odnoszących się do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Zastosowany przez organ zakres płatności poprzez ustalenie zmniejszenia za okres od początku podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014, nie odnoszą się kryteriów zmniejszenia, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miało służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując zaterm, co do zasady, obowiązku zmniejszenia przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i jego stosowanie w konkretnej sprawie wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, bez dokonania bardziej szczegółowej analizy i bez zbadania, czy przepisy krajowe nakazują ograniczenie beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Z uwagi na to, że obie decyzje zawierały te same uchybienia przez naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 65/2011 w zw. z § 38 i § 39 rozporządzenia z 2013 r., Sąd zdecydował o ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną dotyczący charakteru sankcji, o której mowa w § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i możliwości jej zastosowania, jedynie w roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego tj., w którym stwierdzono uchybienie polegające na nieprzestrzeganiu przez skarżącego prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach wariantu: "Zrównoważony sposób gospodarowania" na działkach rolnych: A, B, F, G, H, I, K i L, a sprawę ustalenia kwoty nienależnych płatności za lata poprzednie rozpoznać w oparciu o przepisy dotyczące zwrotu, czyli w pierwszej kolejności w oparciu o regulację wynikającą z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 65/2011. O ile będą zachodziły przesłanki do dochodzenia nienależnie pobranej płatności, organ zobowiązany będzie zakończyć sprawę przez wydanie decyzji merytorycznej ewentualnie w inny sposób kończącej postępowanie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. k.p.