III SA/Łd 877/13

Dnia 12 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. D. na pismo Samorządu Województwa [...] z dnia [...] roku nr [...] informujące o rozwiązaniu umowy o przyznaniu pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz G. D. kwotę 200,- (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi i zaksięgowaną w dniu 11 lipca 2013 roku pod poz. 2648. k.p. W dniu 9 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Gminy D. na informację Samorządu Województwa [...] dotyczącą rozwiązania z dniem 13 maja 2013 r. umowy nr [...] zawartej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz obszarów wiejskich poprzez naruszenie przez organ obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, polegające na zamieszeniu na oficjalnej stronie Ministerstwa błędnej informacji – co spowodowało dla strony negatywne skutki. Gmina D. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności rozwiązania umowy. W odpowiedzi na skargę Samorząd Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem spór między stronami ma charakter sprawy cywilnej i jako taki powinien być rozpoznany przez sąd powszechny. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych strona skarżąca w dniu 21 marca 2012 r. zawarła z Samorządem Województwa [...] umowę o przyznanie pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013. Przedmiot umowy stanowiła realizacja operacji "Roboty budowlane wykończeniowe w hali sportowej w D. (§ 3 umowy nr [...]). Na podstawie § 4 ust. 1 stronie skarżącej przyznano pomoc w wysokości 500.000 złotych, nie więcej niż 50% poniesionych kosztów kwalifikowanych operacji. W umowie tej szczegółowo uregulowano prawa i obowiązki beneficjenta w zakresie składania wniosków, sprawozdań, dokumentowania wydatków, przedkładania projektów planów finansowych i ich zmian, a także zasady obliczania kwoty przyznawanej pomocy i terminów wypłaty środków finansowych. W § 18 ust. 8 tej umowy zastrzeżono, że wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa a Gminą D. rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby samorządu województwa. W piśmie z dnia 23 maja 2013 r. Samorząd Województwa poinformował Gminę D. o rozwiązaniu umowy z dnia 21 marca 2012 r. z dniem 13 maja 2013r. Jako przyczynę rozwiązania umowy wskazano uzyskanie przez stronę skarżącą dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych, gdzie środki te stanowią środki publiczne oraz nie zaliczają się do żadnej kategorii "dozwolonego współfinansowania", o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, w tym również do kategorii wskazanej w lit. c tego przepisu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi". Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. strona skarżąca wezwała Samorząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa poprzez "przywrócenie ważności umowy". Zdaniem strony dofinansowanie uzyskane przez Gminę D. ze środków PFRON przyznane zostało uchwałą sejmiku województwa [...], a dysponentem środków był Urząd Marszałkowski, wpisuje się więc w ramy dofinansowania będącego przedmiotem zapytania na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa. W odpowiedzi na wezwanie Samorząd Województwa wskazał, że prośba została rozpatrzona negatywnie. Zdaniem organu środki uzyskane przez Gminę D. nie stanowią żadnej z kategorii dozwolonego współfinansowania operacji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. W ocenie organu, o tym, że środki finansowe stanowią środki własne Samorządu Województwa nie decyduje to, że organ samorządu nimi dysponuje, lecz ich pochodzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest pismo Samorządu Województwa [...] z dnia 23 maja 2013 r. informujące stronę skarżącą o rozwiązaniu umowy o przyznaniu pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013 polegającej na realizacji operacji "Roboty budowlane wykończeniowe w hali sportowej w D. (nr [...]). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy pismo informujące o rozwiązaniu zawartej umowy stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jest to warunek uznania, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Podstawę przyznania Gminie D. pomocy finansowej stanowi umowa zawarta w dniu 21 marca 2012 r. pomiędzy nią jako beneficjentem a instytucją zarządzającą - Samorządem Województwa [...]. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 501 t.j.). W myśl powołanego przepisu pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23 jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Powołana ustawa w ustępie 2 art. 22 wskazuje, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (...). Analiza treści ust. 3 i 4 cytowanego art. 22 prowadzi do wniosku, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko w sytuacji odmowy przyznania pomocy. Należy przy tym zauważyć, że procedura uzyskania pomocy finansowej jest dwuetapowa. Jak wynika z treści powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. pierwsza część rozpoczyna się poprzez złożenie wniosków o przyznanie pomocy i dla części podmiotów, które nie spełnią określonych warunków kończy się odmową przyznania pomocy (§ 11 i § 14), natomiast dla pozostałych skutkuje wpisaniem na listę operacji, podlegającą zatwierdzeniu (§ 14 ust. 1). Informacja wydawana na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. odmawiająca przyznania pomocy, mimo iż nie jest decyzja administracyjną, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uznać zatem należy, że ta część postępowania ma charakter stricte administracyjny i jako taka podlega weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kolejny natomiast etap rozpoczyna się w momencie zawarcia umowy przyznającej konkretną kwotę dofinansowania na konkretny cel. Skoro strony zawierają umowę to ma ona niewątpliwie charakter cywilnoprawny, bowiem w jej treści strony kształtują poszczególne zobowiązania. Umowa taka reguluje m.in. sposób jej zmiany, możliwość rozwiązania, poszczególne etapy refundacji poniesionych kosztów kwalifikowalnych operacji po spełnieniu określonych warunków. Powyższe świadczy o tym, że etap po zawarciu umowy ma charakter cywilnoprawny. Okoliczność tę potwierdza również treść art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., określając, że umowa jest nieważna w przypadkach określonych w Kodeksie cywilnym lub w przypadku, gdy sprzeciwia się przepisom o którym w art. 1 pkt 1 (dotyczącym zadań oraz właściwości organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich). Natomiast przepis art. 30 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.) wskazuje, że spory dotyczące zwrotu nadmiernie lub nienależnie pobranych środków rozstrzygają sądy powszechne na drodze postępowania cywilnego. W rozpoznawanej sprawie Gmina D. wniosła skargę na oświadczenie woli zawarte w piśmie Instytucji Zarządzającej informujące o rozwiązaniu umowy z dnia 21 marca 2012 r. w związku z otrzymaniem dofinansowania operacji ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu objętego skargą uznać należy, że jest ona niedopuszczalna. Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, że w § 18 ust. 8 umowy z dnia 21 marca 2012 r. określono, że wszelkie spory wynikłe między Samorządem Województwa a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. W sprawach nieuregulowanych umową mają w szczególności zastosowanie przepisy: ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.) (§ 19 pkt 6). W ocenie Sądu, powyższe zapisy umowy z dnia 21 marca 2012 r., jak i powołane przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. jednoznacznie wskazują, że stronie skarżącej w tej sytuacji nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem pismo z dnia 23 maja 2013 r. informujące o rozwiązaniu umowy nie jest czynnością ani aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a sądem właściwym do rozstrzygania zasadności rozwiązania umowy jest sąd powszechny. Gmina D. domaga się bowiem stwierdzenia, że umowa została rozwiązana bez podstawy prawnej, co, jak powyżej wskazano, dotyczy drugiego etapu postępowania w ramach uzyskania pomocy finansowej – po zawarciu umowy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odrzuceniu skargi. Podstawę zwrotu wpisu sądowego do skargi stanowił przepis art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. k.p.