III SA/Łd 891/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o wymeldowanie 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania Z. J. o zasądzenie kosztów postępowania. III SA/Łd 891/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o wymeldowaniu M.R. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w miejscowości S. [...]. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie. W dniu [...] r. Wójt Gminy O. wydał decyzję o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] r. o wymeldowaniu M.R. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w miejscowości S. [...], kończącą postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego w dniu 2 kwietnia 2012 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik M.R. podnosząc między innymi, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania we wskazanym trybie organ nie ma kompetencji do rozpatrzenia merytorycznych przesłanek leżących u podstaw kwestionowanej decyzji ostatecznej, a co za tym idzie ponownej oceny dobrowolności i trwałości opuszczenia przez M.R. nieruchomości położonej w miejscowości S. [...]. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na wstępie, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie przepisu art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanki stwierdzenia, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania merytoryczne rozpoznanie sprawy o wymeldowanie i kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrywanie przesłanki słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej należy natomiast rozpocząć od ustalenia, czy interes ów znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa ( wyrok NSA z 19 maja 2011 r. II OSK 1265/10). . Jak w związku z tym skonstatował organ odwoławczy, wskazany warunek uwzględnienia słusznego interesu strony prowadzącego do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej sprawia, że przewidziany przepisem art. 154 k.p.a. tryb weryfikacji tej decyzji ma zastosowanie przede wszystkim do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, przy wydawaniu których organ administracji publicznej dysponował pewnym luzem decyzyjnym. Tylko wówczas bowiem, gdy przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia merytorycznego przewidują kilka możliwości w tym zakresie, z których każda mieści się w granicach prawa, organ prowadzący postępowanie w trybie przepisu art. 154 k.p.a. ma możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Wzruszenie natomiast w tym trybie ostatecznej decyzji o charakterze związanym, której podstawę prawną stanowi przepis, przewidujący w danym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie określonej treści, będzie możliwe w zasadzie tylko w przypadku zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa czy przyjętego sposobu oceny stanu faktycznego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że uchylenie zgodnej z prawem ostatecznej decyzji związanej przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym i w przypadku braku wymienionych okoliczności prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 154 k.p.a. W tym kontekście organ podniósł, że materialnoprawną podstawę orzeczenia w niniejsze sprawie stanowił przepis art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przy czym, zdaniem organu, rozstrzygnięcia wydawane na podstawie wskazanego przepisu, choć związane z koniecznością dokonania oceny stanu faktycznego każdej sprawy w oparciu o niedookreślone pojęcie opuszczenia miejsca dotychczasowego stałego pobytu, mają charakter związany. Ustaliwszy, iż miało miejsce opuszczenie dotychczasowego stałego miejsca pobytu, organ ma obowiązek rozstrzygnąć o wymeldowaniu, ustaliwszy zaś, że przesłanka opuszczenia nie została spełniona, organ nie ma innej możliwości jak wydać decyzję o odmowie wymeldowania. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, zmiana czy uchylenie prawidłowej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi ostatecznej decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do przesłanki interesu strony z art. 154 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] r. o wymeldowaniu M.R. z miejsca dotychczasowego pobytu stałego co prawda pozostaje w interesie strony, nie można jednak – zdaniem organu - mówić w tym przypadku o słusznym interesie strony, bowiem zmiana legalnej, ostatecznej i związanej decyzji Wójta Gminy O. oznaczałaby rażące naruszenie prawa poprzez wywołanie skutku utrzymania meldunku M.R. pomimo spełnienia przesłanki opuszczenia przedmiotowej nieruchomości, obligującej organ administracji publicznej do jego wymeldowania. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że brak słusznego interesu strony w zmianie ostatecznej decyzji stanowi zatem podstawę dla decyzji o odmowie jej zmiany. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...]o złożył pełnomocnik M.R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o ponownym zameldowaniu M.R. na pobyt stały w miejscowości Ś. [...], gm. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza w postaci zeznań M.R. oraz B.Z., a ponadto dowodu w postaci informacji z Komendy Policji w Ż. z których jednoznacznie wynikało, że M.R. nie opuścił miejsca stałego zamieszkania dobrowolnie, a które to naruszenie – w ocenie pełnomocnika skarżącego - doprowadziło w konsekwencji do obrazy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 154 § 1 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez odmowę ponownego zameldowania M.R. w miejscowości Ś [...], gm. O. na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. rr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając legalność zaskarżonych decyzji sąd administracyjny ocenia ich zgodność z przepisami prawa materialnego oraz kontroluje, czy postępowanie administracyjne toczyło się zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 14 marca 2012 r. poz. 270) [dalej p.p.s.a.]. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia . Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy O., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Z.J. , orzekł o wymeldowaniu M.R. z miejsca pobytu stałego we wsi Ś. nr [...] , gm. O. , pow. K. Decyzja wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania została doręczona M.R. w dniu 8 września 2009 r. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie M.R. z dnia 15 grudnia 2009 r., od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarga na to postanowienie Wojewody [...] wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została odrzucona postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r. – sygn. III SA/Łd 113/10. Decyzja z dnia [...] r. o wymeldowaniu skarżącego jest więc decyzją ostateczną. Pełnomocnik skarżącego w dniu 2 kwietnia 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy O. z wnioskiem o zmianę decyzji Wójta Gminy O. przez ponowne zameldowanie M. R. Jak podstawę prawną wniosku wskazał art. 154 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2 art. 154 k.p.a.). Przepis art. 154 § 1 k.p.a. określa zatem prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Przy czym w orzecznictwie ukształtował się pogląd , że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. W ocenie Sąd należy podzielić pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że w przypadku decyzji o wymeldowaniu przesłanka braku nabycia praw jest spełniona, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie ustalony stan faktyczny i ma charakter ewidencyjny. Decyzja taka nie tworzy więc żadnych uprawnień ani nie nakłada żadnych obowiązków. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem, którego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc ustalenie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub interes strony uznany za słuszny lub ważny. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może w żadnym razie stanowić ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną i zmierzać do jej weryfikacji, czego oczekiwał skarżący wskazując na konieczność ponownej oceny materiału dowodowego w sprawie zakończonej decyzją z 1 września 2009 r. oraz wykazując, że nie opuścił dobrowolnie swego miejsca zamieszkania a, co z tym idzie, jego wymeldowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Próba kwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie o wymeldowanie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, winna mieć ewentualnie miejsce w odwołaniu od decyzji o wymeldowaniu, z czego skarżący w terminie nie skorzystał, a nie w trybie art. 154 k.p.a. W ten sposób w każdym przypadku, w którym strona byłaby niezadowolona z rozstrzygnięcia, a upłynąłby jej termin do wniesienia odwołania, mogłaby skutecznie podważać ostateczną decyzję. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. II OSK 594/06 (LEX nr 315133) organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy czy kolejna kontrola decyzji ostatecznej. Ponadto tryb uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 k.p.a. nie może być stosowany w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych. Może on znaleźć zastosowanie jednie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, które pozostawiają organowi pewien luz decyzyjny. Decyzja związana to decyzja, w której w określonym stanie faktycznym i prawnym może być wydana wyłącznie decyzja o z góry określonej treści. Do takich właśnie decyzji należy decyzja o wymeldowaniu w sytuacji ustalenia przez organy, że zaistniała przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ meldunkowy w przypadku ustalenia, że osoba opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, ma obowiązek wydania decyzji o wymeldowaniu. Innej możliwości ustawa nie przewiduje. Trafna jest zatem konkluzja, że w takiej sytuacji zmiana czy uchylenie prawidłowej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi ostatecznej decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 11 styczna 2012 r. sygn. II OSK 2024/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Także w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. I OSK 1287/09 NSA jednoznacznie stwierdził, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być stosowane w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych, a jedynie w stosunku do decyzji opartych o uznanie administracyjne ( LEX nr 595036)( podobnie NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 232/06 – LEX nr 341253, w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. OSK 1667/04 - LEX 171686 W ocenie Sądu uwzględnienie żądania skarżącego stanowiłoby również naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis ten stanowi, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Art. 16 § 1 k.p.a. chroniąc moc obowiązującą ostatecznych decyzji administracyjnych wyznacza jednocześnie granice tej ochrony. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stanowi jeden z wyjątków od reguły trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, który w związku z tym musi być stosowany ściśle, a więc tylko w granicach wyznaczonych przez art. 154 § 1 lub 155 k.p.a. Należy także zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że uchylenie lub zmiana decyzji o wymeldowaniu pozostawałaby w szeroko pojętym interesie M.R., który twierdzi, że ułatwiłoby mu to ponowne zamieszkanie w nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Nie można jednak mówić w tym wypadku o słusznym interesie strony, skoro zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy O. z [...] r. stanowiłaby rażące naruszenie prawa. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie byłoby także sprzeczne z interesem społecznym. Gdyż w interesie społecznym leży przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego w tym zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która stanowi jedną z gwarancji pewności obrotu prawnego. Trafne jest także podkreślenie, że decyzja o wymeldowaniu ma charakter ewidencyjny i potwierdza jedynie zaistniały stan faktyczny. Nie ma ona charakteru nieodwracalnego, nie wpływa na prawo do zamieszkania w tej nieruchomości i nie wyklucza ponownego zameldowania jeżeli będą spełnione wymagane przesłanki. Z powyższych względów, Sąd uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. przez brak rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego tj dowodów z zeznań świadków przesłuchanych na okoliczność, że skarżący nie opuścił miejsca zamieszkania w Ś. [...] oraz informacji z Komendy Policji w Ż. Przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie w sprawie toczącej się z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej było zupełnie zbędne, z przyczyn wskazanych powyżej i dlatego nie rozważenie tych dowodów nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 154 § 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. przysługuje jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Ustawa nie przewiduje możliwości zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania. Z tego względu wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania został oddalony. bg