III SA/Łd 898/13

Dnia 17 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 roku sprawy ze skargi J. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr 1282 w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] zwolnił ze służby w Policji z dniem [...] zawieszonego w czynnościach służbowych st. sierżanta J. B. Wydanemu orzeczeniu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] postanowieniem Prokuratury Rejonowej [...] zostały przedstawione J. B. zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. W tym samym dniu prokurator postanowił zastosować wobec policjanta podejrzanego o popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 228 § 1 k.k. jako środek zapobiegawczy zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza policji na podstawie art. 249 § 1 i 2 k.p.k., art. 250 § 4 k.p.k. i art. 276 k.p.k. W dniu 27 marca 2013 r. z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby J. B. - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W dniu [...] Sąd Rejonowy w [...] zmienił postanowienie tego sądu z dnia [...] w ten sposób, że uchylił wobec oskarżonego J. B. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem z dnia [...] zawiesił policjanta w czynnościach służbowych na 3 miesiące, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. J. B. pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych – pierwotnie na podstawie postanowienia prokuratora z dnia [...], a następnie na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] -od dnia [...] do dnia wydania obecnej decyzji, to jest ponad 13 miesięcy. Prowadzone przeciwko stronie postępowanie karne sygn. akt [...], będące podstawą dalszego zawieszenia w czynnościach jest w toku i nie jest możliwe określenie terminu jego zakończenia. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] spełnione zostały ustawowe przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby. Nie ustały bowiem przyczyny będące podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, a okres zawieszenia w czynnościach służbowych przekroczył 12 miesięcy. J. B. odwołał się od rozkazu personalnego organu I instancji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Organ odwoławczy rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]: 1/ uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, 2/ ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...], 3/ w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Komendant Wojewódzki Policji uzasadniając wydane orzeczenie wskazał, że przyczyną zwolnienia policjanta ze służby w Policji jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustąpienie przyczyn będących przyczyną zawieszenia. Policjant jest zawieszony w czynnościach służbowych przez okres dłuższy niż to przewiduje dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Ideą przewodnią dla bytu tego przepisu jest niepełnienie służby przez policjanta przez okres minimum 12 miesięcy, brak możliwości określenia terminu powrotu do służby, a tym samym właściwego zabezpieczenia realizacji zadań dotychczas wykonywanych przez nieobecnego w służbie policjanta. Powyższy przepis nie ma charakteru zwolnienia " represyjnego" lecz jest tylko i wyłącznie wyrazem realizacji nadrzędnego interesu służby. W stosunku do strony spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. J. B. został zawieszony z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych przez okres ponad 12 miesięcy i związane jest to z prowadzonym wobec strony postępowaniem karnym, które nie zostało zakończone. Nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych przez organ I instancji pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przestępstwa przez policjanta, bez względu na jego wynik, może determinować rozstrzygnięcie organu policji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, czego następstwem, w przypadku niezakończenia postępowania karnego w okresie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, może być decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czym innym jest przyczyna a czym innym jest cel środka zapobiegawczego. W stosunku do strony został zastosowany środek zapobiegawczy w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania. Natomiast przyczyną zawieszenia, tak przez organy ścigania, jak i organ Policji jest toczące się postępowanie karne. Nie zaistniały zatem, jak podnosi strona w odwołaniu, nowe podstawy zawieszenia. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...], zarzucając naruszenie: 1/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w sposób konkretny i wyczerpujący przyczyn zwolnienia ze służby skarżącego, w przypadku gdy decyzja taka powinna być podejmowana po wyczerpującym przeanalizowaniu zabranego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i konkretnym przypadku, 2/ art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego, które skutkowało zwolnieniem ze służby skarżącego, 3/ art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie ważny interes społeczny przemawia za tym, by nadać rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności w przypadku, gdy skarżący pozostając w służbie organów Policji, w sposób bierny nie wykonując już żadnych obowiązków, nie może zagrażać ważnemu interesowi społecznemu, 4/ art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku skarżącego doszło do spełnienia obu przesłanek łącznie zawartych w tym artykule, gdy w rzeczywistości doszło do ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, gdyż Sąd Rejonowy w [...] uchylił stosowany wobec skarżącego środek zapobiegawczy, w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych a sam fakt toczącego się postępowania karnego nie uzasadnia zwolnienia ze służby, ze względu na brak ustaleń odnoszących się do winy skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 41 ust. 2 zawiera fakultatywny katalog sytuacji, w których można zwolnić policjanta ze służby . Decyzja o zwolnieniu ze służby ma charakter uznaniowy. Fakultatywność stosowania tego przepisu oznacza, że samo spełnienie się przesłanek w nim określonych nie jest wystarczające do jego zastosowania, a wymagane jest wykazanie, iż okoliczności faktyczne konkretnej zindywidualizowanej sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania tego przepisu. W przypadku skarżącego nie zostały spełnione obie przesłanki umożliwiające podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Wobec skarżącego zastosowano zawieszenie jako środek zapobiegawczy zapewniający niezakłócony tok postępowania karnego prowadzonego przeciwko policjantowi. Uchylając ten środek zapobiegawczy Sąd Rejonowy w [...] dał wyraz temu, że nie widzi potrzeby dalszego zabezpieczenia prawidłowości toczącego się postępowania poprzez dalsze odsuniecie skarżącego od służby. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że spełniona została druga z przesłanek umożliwiających podjęcie decyzji o zwolnieniu wskazanych w art. 41 ust. 2 pkt 9, jaką jest nieustanie przyczyny będącej podstawa zawieszenia. W ocenie skarżącego tylko w sytuacji, w której Sąd nie uchyliłby stosowanego zawieszenia w czynnościach służbowych, w sytuacji gdy okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy, istniałaby podstawa do zwolnienia go ze służby. Sytuacja, w której postępowanie karne względem skarżącego nadal się toczy, nie może być jedyną przyczyną wydalenia ze służby policjanta. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.Dz.U.2012.270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przesłanki określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji ( tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 z późn. zm). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ww. przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Tak więc upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych umożliwia zwolnienie policjanta ze służby, ale tylko wtedy, gdy nie ustały przyczyny będące przyczyną zawieszenia. Oznacza to, że jeżeli ustały przyczyny zawieszenia w czynnościach służbowych, to z policjantem nie można rozwiązać stosunku służbowego na podstawie powołanego przepisu, nawet jeżeli uprzednio przez co najmniej 12 miesięcy, był zawieszony w takich czynnościach. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12 ( v. orzeczenia.nsa.go.pl/doc/300089E159). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela stanowisko NSA przedstawione w ww. wyroku. W niniejszej sprawie policjant został zawieszony w czynnościach służbowych na mocy postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...], sygn. akt [...], wydanego na podstawie art. 249 § 1 i 2 k.p.k., art. 250 § 4 k.p.k. i art. 276 k.p.k. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych jest spowodowane koniecznością zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Policjant dopuścił się przestępstwa, za które grozi kara do 8 lat pozbawienia wolności. W przypadku jednak, gdyby podejrzany naruszył warunki zastosowanych środków zapobiegawczych, bądź też podjął jakiekolwiek inne działania zmierzające do wpływania na zeznania świadków na każdym etapie postępowania stosowany nieizolacyjny środek zapobiegawczy może być zmieniony na tymczasowe aresztowanie, albowiem podstawowym celem środków zapobiegawczych jest ochrona prawidłowego toku postępowania. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] odmówił uchylenia środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, zastosowanego wobec strony. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Rejonowy w [...] wyjaśnił, że podstawą wydania przez prokuratora wobec policjanta w dniu [...] środka zapobiegawczego była konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego. Na dzień wydania postanowienia przez Sąd ([...]) większość czynności dowodowych została już w sprawie przeprowadzona. Istniała jednak zdaniem Sądu Rejonowego w [...] obawa, że oskarżony wykonując obowiązki służbowe funkcjonariusza policji mógłby w sposób bezprawny wpłynąć na treść zeznań nieprzesłuchanych jeszcze w sprawie świadków. W ocenie Sądu Rejonowego w [...] w dniu wydania postanowienia, to jest [...] dalsze stosowanie środka zapobiegawczego w postaci zakazu zajmowania stanowiska funkcjonariusza policji jest w pełni uzasadnione ( k. 46 postanowienie). Kolejnym postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uwzględnił zażalenie obrońcy J. B. i zmienił swoje postanowienie z dnia [...] w ten sposób, że uchylił wobec J. B. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Uchylenie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych oznacza, że w momencie wydania przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych – to jest konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego. Tym samym istniała już tylko jedna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w postaci upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Warunkiem stosowania powołanego przepisu jest istnienie w chwili wydawania rozkazu o zwolnieniu ze służby łącznie obu wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 9 przesłanek. Organy Policji I i II instancji wydając orzeczenia błędnie przyjęły, iż w datach wydawania rozkazów personalnych nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. W ocenie Sądu wydanie rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpiło z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Okoliczność prowadzenia dalszego postępowania karnego wobec policjanta nie uprawniała organu do zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy, skoro ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także poprzedzający go rozkaz personalny wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. b.a.