III SA/Łd 90/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii dróg publicznych oddala skargę. Rada Miejska w Łodzi uchwałą z dnia 8 września 2010 r., nr XCIII/1719/10 dokonała zmiany brzmienia § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 września 2001 r., nr LXVI/1524/01 w sprawie pozbawienia i nadania kategorii dróg gminnych odcinkom ulic położonych w obszarze Lasu Łagiewnickiego nadając mu brzmienie: "2) odcinek ul. Bażanciej od początku ulicy do początku zabudowań przy posesji ul. Bażancia nr 7". Przed zmianą przepis ten miał następującą treść: "odcinek ul. Bażanciej od końca zabudowy do jej końca". W dniu 18 listopada 2010 r. A. G., właściciel nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wystąpił do Rady Miejskiej w Łodzi z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi uchwały z dnia 8 września 2010 r. Uzasadniając zarzucił niezrealizowanie przez gminę jej statutowych zadań, do których należy między innymi utrzymanie dróg i ulic; podjęcie uchwały z dnia 26 września 2001 r. , nr LXVI/1524/01 z naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115); brak potrzeby doprecyzowania § 2 pkt 2 uchwały z dnia 26 września 2001 r. oraz podjęcie uchwały z dnia 8 września 2010 r., nr XCIII/1719/10 w oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego i w całkowitym braku poszanowania obowiązującego prawa. Wykazując naruszenie interesu prawnego A. G. wskazał, że wskutek wykonania uchwały z dnia 26 września 2001 r. doszło do pozbawienia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w Łodzi uznała wezwanie A. G. do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów Rada Miejska w Łodzi wskazała, iż § 2 pkt 2 uchwały z dnia 26 września 2001 r. zawierał zapis niewłaściwy w stosunku do aktualnej numeracji ul. Bażanciej. W związku z powyższym uchwałą z dnia 8 września 2010 r. sprostowano zapis dotyczący odcinka ul. Bażanciej, który został pozbawiony kategorii drogi gminnej. Uchwała ta nie zmienia stanu prawnego w przedmiocie odcinka ul. Bażanciej, przy którym położona jest nieruchomość skarżącego. Tym samym nie mogła w żadnej mierze skutkować pozbawieniem dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej. Za chybiony uznano również zarzut niewykonywania statutowych obowiązków gminy w zakresie dróg i ulic. Rada podniosła, że obowiązki należytego utrzymywania nawierzchni dróg ciążą na zarządcy danej drogi. Przedmiotowy odcinek ul. Bażanciej od 2002 r. został pozbawiony kategorii drogi gminnej i przekazany Leśnictwu Miejskiemu Łódź, który aktualnie jest zarządcą tego terenu. Stąd obowiązek należytego utrzymania tej drogi nie należy do Prezydenta Miasta Łodzi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ administracji wskazał, iż stosownie do treści powołanego przepisu pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. W niniejszej sprawie nastąpiło wyłączenie oznaczonego odcinka ul. Bażanciej z użytkowania i włączenie w zasób Leśnictwa Miejskiego. Ponadto Rada Miejska w Łodzi podniosła, że przedmiotowy odcinek ul. Bażanciej nie jest wykorzystywany jako droga co najmniej od roku 1967. Powyższą okoliczność potwierdzają zarówno mieszkańcy okolicznych rejonów, jak również pracownicy służby leśnej. Obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego zapewniają natomiast drogi i ścieżki leśne od strony ul. Żuczej i Krasnoludków. Tym samym w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi uznać należy, że A. G. w żadnej mierze nie wykazał, iż podjęcie uchwały z dnia 8 września 2010 r. spowodowało naruszenie jego prawa. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego , tj. art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie kategorii drogi gminnej odcinka ul. Bażanciej bez jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik A. G. wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 września 2001 r., nr LXVI/1524/01 pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek ul. Bażanciej "od końca zabudowy do jej końca". W wyniku wykonania powyższej uchwały zabudowana nieruchomość skarżącego, położona w Ł. przy ul. [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie uzasadnionego interesu prawnego A.G., polegającego na pozbawieniu skarżącego swobodnego korzystania z nieruchomości. Podejmowane w celu wyjaśnienia powyższej kwestii działania skarżącego doprowadziły do podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały z dnia 8 września 2010 r., nr XCIII/1719/10 zmieniającej treść w/w przepisu uchwały z dnia 26 września 2001 r., w ten sposób, że pozbawiono kategorii drogi gminnej "odcinek ul. Bażanciej od początku ulicy do początku zabudowań przy posesji ul. Bażancia nr 7". W ocenie pełnomocnika skarżącego treść § 2 pkt 2 uchwały z dnia 26 września 2001 r. nie wymagała zmiany bowiem była ona wystarczająca precyzyjna. Mając na uwadze fakt, że nieruchomość skarżącego stanowi zabudowaną nieruchomość gruntową to nie powinno budzić wątpliwości, że pozbawienie kategorii drogi gminnej fragmentu ul. Bażanciej, zgodnie z uchwałą z dnia 26 września 2001 r., dotyczyło odcinka od końca nieruchomości A. G. Stąd zaoranie drogi na wysokości nieruchomości skarżącego stanowiło nienależyte wykonanie powołanej uchwały. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że zgodnie z wykazem ulic na terenie miasta Łodzi , zaliczanych do kategorii dróg gminnych, zarówno na dzień 1 stycznia 2006 r., jak i na dzień 1 stycznia 2010 r. ul . Bażancia na odcinku ul. Wycieczkowa – koniec zabudowań, jest uznawana za drogę gminną. W ocenie pełnomocnika skarżącego zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W myśl powołanego przepisu pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii może nastąpić jedynie w sytuacji zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Odstępstwem od powyższego wymogu jest jedynie przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwałę o wyłączeniu zabudowanego odcinka ul. Bażanciej, przy którym znajduje się nieruchomość skarżącego, nie podjęła jednocześnie uchwały o zaliczeniu tego odcinka do nowej kategorii dróg. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie nie wystąpił szczególny przypadek, o którym mowa w art. 10 ust. 3, tj. nie nastąpiło wyłączenie spornego odcinka ulicy Bażanciej z użytkowania. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem uchwały z dnia 8 września 2010 r. Zamiar ten nie wynikał również z treści uchwały z dnia 26 września 2001 r. Uzasadniając zarzut niewykonywania statutowych obowiązków gminy w zakresie dróg i ulic pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Gmina Łódź zamiast w sposób prawidłowy utrzymać drogę, doprowadza do jej zaorania i akceptuje powstały w ten sposób stan rzeczy niezgodny z obowiązującym prawem. Strona skarżąca podniosła, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone w drodze ustawy na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1, 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym zarządcą drogi publicznej jest prezydent miasta. Natomiast z art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że do utrzymywania nawierzchni drogi obowiązany jest jej zarządca. Z powyższego wynika, że wewnętrzny podział kompetencji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi gminy pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia relacji ustawowych zadań gminy względem jej mieszkańca. W ocenie skarżącego powołany przez Radę Miejską w Łodzi pogląd, że sporny odcinek ul. Bażanciej nie stanowił drogi od roku 1967 jest nieprawdziwy, wewnętrznie sprzeczny i nielogiczny. Jeżeli odcinek ten nie był nigdy drogą, to nie było potrzeby pozbawiania go kategorii drogi publicznej, w przedmiocie czego Rada Miejska w Łodzi podejmowała co najmniej dwukrotnie, po roku 1967 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] zawierającej odpowiedź na wezwanie A. G.do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracji wskazał nadto, że skarżący w żaden sposób nie wskazał, iż podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Uchwala ta nie powoduje bowiem żadnych negatywnych skutków w sferze prawnej skarżącego. Intencją podjęcia uchwały z dnia 8 września 2010 r. było doprecyzowanie określenia odcinka ul. Bażanciej pozbawionego kategorii drogi gminnej uchwałą z dnia 26 września 2001 r. Tym samym podjęcie zaskarżonej uchwały było podyktowane istniejącym stanem faktycznym i nastąpiło w poszanowaniu przepisów prawa. Brak jest zatem w ocenie organu, spełnienia przesłanek z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 7 kwietnia 2011 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że jego mocodawca upatruje swojego interesu prawnego w naruszeniu prawa własności. Z uwagi na zobowiązanie skarżącego przez organy budowlane do przeprowadzenia remontu budynków usytuowanych na działce przy ul. [...] konieczne jest umożliwienie dostarczenia materiałów budowlanych. Dostępna komunikacja od strony ul. Żuczej i ul. Krasnoludków nie pozwala na dojazd jakiegokolwiek pojazdu do działki skarżącego. Pełnomocnik skarżącego oświadczył ponadto, że skarżący nie mieszka na przedmiotowej nieruchomości, a jedynie tam dochodzi. Potwierdził również, że dojazd do nieruchomości skarżącego od strony ul. Bażanciej został zaorany w roku 2001. Po zamknięciu rozprawy Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do załączenia do akt sprawy pisma, w którym wyjaśni czy nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej obejmujący prawo przejazdu i przechodu oraz do załączenia aktualnej mapy przedstawiającej możliwość dojazdu do tej nieruchomości. Pismem procesowym z dnia 12 kwietnia 2011 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi załączył do akt sprawy mapę do celów ewidencyjnych oraz dwie fotografie, z których jedna przedstawia drogę dojazdową do nieruchomości skarżącego o szerokości ok. 3 m, wiodącą przez las od strony ul. Żuczej i od ul. Gajowej. Druga fotografia przedstawia teren pod byłą ul. Bażancią w części pozbawionej kategorii drogi publicznej. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że przedmiotem niniejszej skargi nie jest uchwała, która faktycznie pozbawiała skarżącego dostępu do drogi, a jedynie uchwała stanowiąca doprecyzowanie treści aktu z dnia 26 września 2001 r. Podniósł także, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku zapewnienia każdej nieruchomości dostępu do drogi publicznej. W przypadku, gdy nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej jej właściciel może wystąpić do właściciela nieruchomości sąsiedniej o ustanowienie drogi koniecznej. Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że intencją skarżącego nie było zaskarżenie uchwały z dnia 26 września 2001 r., bowiem jej postanowienia są dla skarżącego korzystne. Uchwala ta została jednak błędnie wykonana poprzez zaoranie ul. Bażanciej na odcinku, przy którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Organ administracji nie chcąc przyznać powyższego faktu, zamiast zgodnie z żądaniem skarżącego usunąć powstałe naruszenie, podjął nową uchwałę, zmieniając treść, a przez to znaczenie i sens poprzednio podjętej uchwały z dnia 26 września 2001 r. Uchwała z roku 2001 nie pozbawiała bowiem spornego odcinka ul. Bażanciej (odcinka przy którym usytuowana jest nieruchomość skarżącego) kategorii drogi gminnej. Uczyniła to dopiero zaskarżona uchwała z dnia 8 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę prawną skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. , zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści powyżej powołanego przepisu wynika zatem, że legitymacja skargowa do wniesienia skargi jest uzależniona od wykazania się interesem prawnym, rozumianym jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżącego, których źródłem są przepisy prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zatem istotnym warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. jest nie tylko obiektywna niezgodność uchwały z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną skarżącego, ale także konieczność wykazania , że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo, a jego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego stanowiącą jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (podob. B. Dolnicki , M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010). Oceniając skargę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 września 2010 r. , nr XCIII/1719/10 nie narusza interesu prawnego A.G., dającego się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. W szczególności nie narusza prawa skarżącego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., nie zmienia stanu jej posiadania, ani nie zmienia sposobu jej wykorzystywania. Uchwała nie uniemożliwia również wykonywania uprawnień co do tej nieruchomości przez skarżącego. Ponadto z akt sprawy wynika, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego jest zapewniona od ul. Żuczej i ul. Gajowej. Z powyższego względu nawet gdyby za trafne uznać twierdzenie pełnomocnika skarżącego, wyrażone w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym uchwała z dnia 26 września 2001 r. nie pozbawiała spornego odcinka ul. Bażanciej (przy którym usytuowana jest nieruchomość skarżącego) kategorii drogi publicznej, a nastąpiło to dopiero wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 8 września 2010 r., skarżący nie mógłby z tego faktu wywieść naruszenia interesu prawnego polegającego na pozbawieniu go możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości. Podjęcie zaskarżonej uchwały pozostaje bowiem bez wpływu na uprawnienie skarżącego do korzystania z przedmiotu własności z uwagi na fakt możliwego do niej dojazdu od strony w/w ulic. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, iż przepisy prawa nie przewidują obowiązku doprowadzania do każdej nieruchomości drogi publicznej. Z uwagi na brak legitymacji skargowej A. G. do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 września 2010 r. Sąd nie przeprowadził merytorycznej kontroli jej zgodności z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. t.p.