III SA/Łd 903/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – ul. A. o powierzchni 22,32 m2 w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 15 grudnia 2014 r., W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie wydania U.D. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – ul. A., o powierzchni 22,32 m2 w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 15 grudnia 2014 r. w celu umieszczenia w nim całorocznego obiektu handlowego – kiosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odmowy są prowadzone roboty drogowe polegające na wymianie nawierzchni chodnika. 31 marca 2021 r. wpłynął wniosek U.D. z 29 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 674/15 oraz decyzję podatkową za 2015 r. Zarzuciła, że decyzja jest niezgodna z wnioskiem, bowiem wniosek obejmował okres do 28 lutego 2015 r., a decyzja rozstrzyga do 15 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że decyzją z [...] r., nr [...] organ umorzył postępowanie (wszczęte zawiadomieniem z 23 sierpnia 2016 r., znak: [...]) w sprawie uchylenia decyzji z [...] r., nr [...] o odmowie prawa do zajęcia pasa drogowego ul. A. w celu umieszczenia obiektu handlowego w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Powodem umorzenia postępowania było wcześniejsze uchylenie decyzji z [...] r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 674/15. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., nr [...] odmówił zajęcia pasa drogowego na wskazany cel w okresie od 1 do 15 grudnia 2014 r., tj. do zakończenia robót inwestycyjnych (przebudowa ulicy A.). Następnie decyzją z [...] r., nr [...] zezwolił na pozostawanie obiektu w wyżej wymienionej lokalizacji w okresie od 16 grudnia 2014 r. (po dniu zakończenia robót) do 28 lutego 2015 r. Decyzja nr [...] została doręczona skarżącej 26 stycznia 2017 r. i stała się ostateczna 9 lutego 2017 r. Natomiast decyzja nr [...] została doręczona 13 stycznia 2017 r., więc stała się ostateczna 27 stycznia 2017 r. Od wymienionych decyzji skarżąca nie wniosła odwołań. Zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności w przedmiocie rozstrzygnięcia niezgodnego z wnioskiem pozostaje w tej sytuacji bezzasadny. Bez znaczenia są również kwestie decyzji podatkowych, dokumentów dotyczących bezterminowego użytkowania, które posiada strona czy planu realizacyjnego. Nie mają żadnego wpływu na podjęta decyzje organu pierwszej instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W skardze na powyższą decyzję U.D. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w piśmie datowanym na 23 marca 2021 r. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...]r., "nr [...]", doręczonej 13 stycznia 2017 r. Decyzja ta dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., "nr [...]". Według skarżącej organ administracji nie odniósł się do jej wniosku i wydał rozstrzygnięcie dotyczące innej sprawy. Organ, który wydał wadliwą decyzję, tj. Prezydent Miasta Ł. winien wydać decyzję "o odmowie prowadzenia postępowania w trybie art. 154 k.p.a." oraz uzasadnić tak jak wskazuje przepis art. 107 k.p.a. Dopiero wówczas mógł odnieść się do jej wniosku znajdującego się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, dalej: "ustawa o COVID-19"). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 grudnia 2021 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że w piśmie z 5 stycznia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nie ma technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zaś organ administracji, pomimo wezwania, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżąca i organ administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 12 stycznia 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia tego rodzaju naruszeń, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wszczętym na skutek żądania skarżącej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. zawartego we wniosku z 29 marca 2021 r., a nie jak twierdzi skarżąca w skardze we wniosku z 23 marca 2021 r. dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., "nr [...]" o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. "nr [...]". Znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek skarżącej z 29 marca 2021 r. nie pozostawia wątpliwości, że jego przedmiotem jest decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, którą – jak sama skarżąca wskazała – doręczono jej 26 stycznia 2017 r., a nie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o odmowie prawa do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ulicy A. (działka 187/1 w obrębie [...]) na wysokości posesji 72 w celu umieszczenia obiektu handlowego w powierzchni 22,32 m2. Co więcej, decyzja z [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] stanowiła przedmiot odrębnego wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności z 23 marca 2021 r., wniesionego 24 marca 2021 r. Sprawę z tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. załatwiło wydając [...] r. decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...]. Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z [...] r., nr [...] stanowiła również przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 lutego 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 686/21 oddalił skargę na decyzję z [...] r., nr [...]. Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] nie zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – ulicy A. 72 (części działki 187/1, obręb [...]) dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego/usługowego w okresie od 1 do 15 grudnia 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji przyczyną odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym okresie była realizacja przez zarządcę drogi inwestycji polegającej na wymianie nawierzchni chodnika przy ul. A. 72, która miała pozostawać w kolizji z lokalizacją obiektu skarżącej. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., nr [...], znak: [...] skarżąca jako podstawę żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 104 oraz zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca zarzuciła, że organ administracji nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 674/15. Ponownie naruszył zasady postępowania administracyjnego i dowodowego, które miały wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego. Decyzja objęta wnioskiem dotyczy odmowy zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego od 1 do 15 grudnia 2014 r., natomiast wskazany wyrok dotyczył decyzji o odmowie zajęcia pasa drogowego za okres od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Wobec tego wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpatrzenie tego rodzaju sprawy nie może polegać na ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA: z 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97; z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97; z 24 czerwca 2021 r., I OSK 2766/20; 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyroki NSA: z 28 grudnia 2000 r., II SA/Gd 542/99; z 6 stycznia 1994 r., SA/Gd 2026/93, OSS 1994, nr 2, poz. 70; z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 1684/97; z 6 września 1999 r., IV SA 787/98; z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1944/98; z 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96; wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAPiUS 1996, nr 18, poz. 258). Tym bardziej organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12; z 16 maja 2104 r., II OSK 2992/12), czego wydaje się oczekiwać skarżąca. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym, że skarżąca podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji upatruje w art. 156 § 1 pkt 2, tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2928/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21). Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Zauważyć jednak trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. wyroki NSA: z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15; z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Argumentacja przedstawiona przez skarżącą we wniosku z 29 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., nr [...], znak: [...] oraz analiza akt sprawy nie pozwala uznać, że Prezydent Miasta Ł. wydając tę decyzję naruszył prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a więc rażąco w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sformułowane przez skarżącą zarzuty nieprawidłowego wykonania wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 674/15 i braku wyjaśnienia na jakiej podstawie zajmowała pas drogowy mogłyby ewentualnie stanowić przedmiot oceny organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym, gdyby skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia odwołania. Z możliwości tej skarżąca jednak nie skorzystała i dopiero po ponad czterech latach od doręczenia decyzji z [...] r. (26 stycznia 2017 r.) złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności (29 marca 2021 r.). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. wskazał w uzasadnieniu, że decyzje te zostały wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalony przez organ stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jest niepełny i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Doszło więc w sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3. K.p.a. Organ powinien ustalić na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała część pasa drogi powiatowej – ulicy A. w Ł., pod pawilon, którego jest właścicielką i jakim ten stan prawny ulegał zmianom. Wyjaśnienie czy skarżąca posiada ważną umowę na dzierżawę gruntu pod pawilonem, na co może wskazywać decyzja podatkowa określająca skarżącej podatek od nieruchomości za ten teren za rok 2015 , czy też może umowa ta została jej skutecznie wypowiedziana będzie determinowało ocenę prawidłowości działania organu. Jeżeli bowiem skarżąca dysponowała terenem w obrębie pasa drogowego na podstawie umowie cywilnoprawnej, to jej zachowanie należało oceniać także w świetle jej postanowień. Wówczas nie było podstaw do prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sama okoliczność, ze skarżąca zaczęła występować z takimi wnioskami nie może bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności przesądzać o prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie administracyjnym, gdyż równocześnie skarżąca składała wniosek o ugodowe załatwienie sprawy i przywrócenie uzyskiwania decyzji na teren zajęty przez obiekt kwiaciarni, w którym wskazywała na prowadzoną z organem korespondencję. Powyższa ocena i wskazania sądu zawarte w wyroku z 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 674/15 odnoszą się zatem do konieczności wyjaśnienia przez organ administracji ponownie rozpatrujący sprawę wskazanych w tym uzasadnieniu kwestii. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak już wyżej wskazano, organ administracji nie może jednak rozpatrywać sprawy co do jej istoty i w konsekwencji tego oceniać, czy wskazania, takie jak w wyroku z 30 września 2015 r., a więc odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zostały przez organ ponownie prowadzący postępowanie prawidłowo wykonane. Zarzucane przez skarżącą uchybienia dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego mogły stanowić przedmiot kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja z [...] r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca nie wykazała, że badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. is