III SA/Łd 91/14

POSTAOWIENIE Dnia 22 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 roku sprawy ze skargi E.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymeldowaniu po wznowieniu postępowania administracyjnego p o s t a n a w i a : zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne E. D. wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2013r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2012r. o wymeldowaniu z pobytu stałego E. D. w lokalu nr [...] przy ul. A w Ł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2012r. został postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. rozpoznany odmownie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Z urzędu Sąd powziął wiadomość, iż skarga skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2012r., III SA/Łd 944/13, została uwzględniona. Przyczyną uwzględnienia skargi było – jak wynika z uzasadnienia tegoż wyroku – nie rozpoznanie sprawy wniosku co do istoty, bowiem organ nie ocenił skuteczności doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2012r., tj. czy wniosek o przywrócenie terminu nie jest przedwczesny. Dodatkowo też Sąd podniósł, iż organ nie rozważył przesłanki braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wyrok ten nie jest prawomocny, bowiem Wojewoda [...] wniósł od niego skargę kasacyjną. Skarga ta została zarejestrowana w NSA pod syg. akt II OSK 1046/14 w dniu 25 kwietnia 2014r. Nie wyznaczono jeszcze terminu jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucję zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy art. 56 oraz art. 123 do art. 126 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Spośród tych przepisów w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawieszenie postępowania w tym przypadku jest fakultatywne i uzależnione jest od oceny sądu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 400 i n. oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 189 – 190). Oczywiście ocena ta nie może być dowolna. Jednocześnie zawarte w tym przepisie pojęcie "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" w orzecznictwie sądowym jest rozumiane szeroko, sądy wychodzą bowiem poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009r., I FZ 248/09; postanowienie NSA z 20 maja 2008r., II FZ 200/08; M. Niezgódka – Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006r., I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie, np. postępowanie przed Trybunałem Stanu, Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest już rozpoczęte (np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011r., II FZ 278/11, postanowienie NSA z 6 lipca 2011r., II FZ 278/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2008r., I FZ 221/08; postanowienie NSA z 28 maja 2014r., II GSK 494/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., III SA/Wa 3321/08, M. Niezgódka–Medek, Komentarz do art. 125 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Warunkiem zawieszenia postępowania mogą być względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd – zwieszając postępowanie sądowe - wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność uchylenia przez WSA w Łodzi nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014r., III SA/Łd 944/13, postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2012r. o wymeldowaniu E. D. z pobytu stałego w lokalu przy ul. A w Ł., jak i wskazane przez Sąd w tym wyroku przyczyny uchylenia. Okoliczność podjęcia tego wyroku ma istotne znaczenie dla rozpoznania skargi w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2012r. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli zaistnieją wskazane w poszczególnych ośmiu punktach tegoż przepisu okoliczności faktyczne. Oznacza to, iż jedną z przesłanek dopuszczalności wznowienia i prowadzenia postępowania wznowieniowego jest "ostateczność decyzji". Wprowadzenie tego wymogu jest konsekwencją tego, iż zakres postępowania wznowieniowego, jak i zakres ochrony prawnej jest znacznie węższy niż postępowania zwyczajnego. Pierwszeństwo w weryfikacji decyzji ma tryb odwoławczy przed trybami nadzwyczajnym. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy niż organów prowadzących weryfikację decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w całokształcie różnorodnych okoliczności faktycznych tej sprawy. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, organ rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego takiego ograniczenia nie wprowadzają. Postępowanie prowadzone po wznowieniu nie może więc być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2001r., III SA 1974/00, niepubl.). Nie jest to bowiem kontynuacja postępowania zwykłego, co oznacza, że sprawa nie podlega ocenie w takim zakresie jak w trybie zwykłym. Odmienne są też zasady rozpoznawania spraw w trybach nadzwyczajnych, w szczególności zaś inna jest waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy i inna branych pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym, np. co do oceny dowodów, nie musi mieć znaczenia w postępowaniu wznowieniowym (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2003r., III SA 1296/01, niepubl.). Organ prowadzący wznowieniowe postępowanie nie może też wyjść poza zakres podstawy wznowienia (zob. B. Gruszczyński [w:] S.Babiarz, B.Dauter, B. Gruszczyński, R.Hauser, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa, 2009, s. 832). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, wobec podjęcia przez WSA w Łodzi wyroku w dniu 16 stycznia 2014r., że doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2012r., a więc i jej ostateczność, nie zostały jeszcze w sposób wiążący ocenione przez sąd administracyjny. Kwestia doręczenia decyzji i jej ostateczności nadal jest otwarta. A skoro ustawodawca pierwszeństwo przyznaje trybowi zwyczajnemu postępowania administracyjnego, zaś ostateczność decyzji stanowi bezwzględną przesłankę dopuszczalności wznowienia postępowania, a w konsekwencji i oceny zasadności przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, to zakwestionowanie skuteczności doręczenia tej decyzji przez Sąd we wskazanym wyroku ma tę konsekwencję, iż poprzedzające wydanie tej decyzji zwykłe postępowanie pierwszoisntancyjne nie może być wznowione, a jego prawidłowość nie może być oceniana w trybie nadzwyczajnym. Ma to też dalsze swoje konsekwencje, bowiem oznacza, iż postępowanie zwykłe przed organem pierwszej instancji w przedmiocie wymeldowania nie zostało zakończone doręczeniem decyzji. Tymczasem decyzja rodzi skutki i wiąże organ na mocy art. 110 k.p.a. z chwilą jej doręczenia stronie, a zatem z chwilą jej wprowadzenia do obrotu prawnego. Sprawa wymeldowania skarżącego nadal pozostaje "otwarta", a przedmiot wznowieniowego postępowania nie istnieje do czasu rozstrzygnięcia kwestii doręczenia "decyzji zwykłej". Nie może więc być osiągnięty cel tego nadzwyczajnego trybu w postaci weryfikacji prawidłowości postępowania zwykłego. Uznanie, że decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu oznaczać więc musi, iż skarżący stosownie z pierwszeństwem trybu zwykłego będzie miał zapewnioną ochronę w tym trybie, a zakres tej ochrony będzie mu przysługiwał w zakresie znacznie szerszym niż we wznowieniowym postępowaniu. Z uwagi więc i na ten zakres ochrony zasadnym jest danie priorytetu postępowaniu zwyczajnemu. Także względy ekonomiki postępowania uzasadniają zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, uprawomocnienie się wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2014r. nie pozostanie bez wpływu na ewentualne przyszłe postępowanie kasacyjne od wyroku podjętego w tej sprawie. W sytuacji występowania stron o spornym interesach rozstrzygnięcie sądu zawsze będzie dla jednej z niej niekorzystne, co z kolei rodzi potencjalną możliwość jego skarżenia skargą kasacyjną. Z postępowaniem kasacyjnym wiążą się zaś koszty sądowe, nie tylko wpisu sądowego, ale i wynagrodzenia dla profesjonalnego pełnomocnika, bowiem w postępowaniu tym – odmiennie niż w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji – obowiązuje tzw. przymus adwokacki. Zawieszenie postępowania jest więc w interesie finansowym obu stron postępowania. W sytuacji zatem gdy istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestia skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. jest już przedmiotem oceny w innym postępowaniu, a nadto ma ona kluczowe znaczenie dla dopuszczalności wznowienia postępowania, niecelowym jest dublowanie czynności procesowych. Rozstrzygnięcie skuteczności doręczenia decyzji i jej ostateczności w trybie zwykłym ma więc bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc i ocenę legalności zaskarżonego obecną skargą aktu. Pomimo więc, iż Sąd w tym postępowaniu posiada uprawnienie do oceny tej kwestii, to jednakże wobec uprzedniego rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od spornej decyzji wraz z odwołaniem zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii tego wniosku. Zarówno bowiem uwzględnienie tego wniosku, jak i podnoszona przez Sąd we wskazanym wyroku wątpliwość co do wprowadzenia decyzji pierwszoinstancyjnej do obrotu prawnego nie pozostają bez znaczenia dla wznowieniowego postępowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. m.m.