III SA/Łd 911/24

Dnia 27 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2024 roku nr SKO.4141.217.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z 7 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO), w pkt. 1 uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: PMŁ, organ pierwszej instancji, zarządca drogi) z 1 marca 2024 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10 920 zł za zajęcie przez Ax. sp. z o.o. w R. (dalej: strona, spółka) pasa drogowego drogi gminnej - ul. W. w Ł., na odcinku od ul. D. do ul. J. (działka nr 110/11 w obrębie [...], na wysokości posesji nr 60), od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r., o powierzchni 20 m2 (w tym 6 m2 jezdni i 14 m2 zjazdu), w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej (nieodtworzona nawierzchnia po wykonanych pracach), bez zezwolenia zarządcy drogi, a w pkt. 2 wymierzyło stronie karę pieniężną w wysokości 9240 zł za zajęcie ww. pasa drogowego drogi gminnej od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r., o powierzchni 11 m2 (w całości jezdnia), bez zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. 11 sierpnia 2023 r. w trakcie kontroli w terenie na ul. W. w Ł., na wysokości posesji nr 60, zostało stwierdzone przez zarządcę drogi naruszenie nawierzchni, tj. brak asfaltu w pasie jezdni i odtworzenie jej prowizorycznie warstwą tłucznia, a także zdemontowanie kostki na wjeździe w ul. R. W wyniku dokonanych w jej trakcie pomiarów stwierdzono, że powierzchnia nieodtworzonego asfaltu w pasie jezdni wynosiła 6 m2 (1,5 m x 2,5 m + 1,2 m x 1,8 m), a powierzchnia zdemontowanej kostki we wjeździe w ul. R. 14 m2 (3,5 m x 4 m). Naruszenie to wynikało z przeprowadzonych prac związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej, tj. włączenia sieci z ul. R. do studni w ul. W. Ustalenia te wynikają z wniosku strony o wydanie przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi (dalej: ZDiT) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 16 do 30 sierpnia 2023 r. pozostawionego przez organ bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę braków formalnych w wyznaczonym terminie. W trakcie kolejnych kontroli, które odbyły się 23 sierpnia 2023 r., 30 sierpnia 2023 r., 4 września 2023 r., 14 września 2023 r. oraz 26 października 2023 r., stwierdzono dalsze nieodtworzenie warstw asfaltu w jezdni oraz kostki we wjeździe w powyższym miejscu. Tym samym przeprowadzenie prac w terminie, na który strona nie posiadała zgody zarządcy drogi, a także niedokonanie po nich pełnego (docelowego) odtworzenia nawierzchni, organ potraktował jako zajęcie pasa drogowego bez posiadanego zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.). 8 listopada 2023 r. PMŁ wydał decyzję nakładająca stronie karę pieniężną za okres od 11 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r. (tj. od pierwszej do ostatniej kontroli, stwierdzających nieodtworzenie nawierzchni). 16 lutego 2024 r. do ZDiT wpłynęła dokumentacja przedmiotowej sprawy. Zgodnie z załączoną do niej kopią umowy zawartą z wykonawcą odtworzenia nawierzchni, tj. firmą Bx. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., odtworzenie to miało miejsce od 7 listopada 2023 r. do 9 listopada 2023 r. Z uwagi na to, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na przeprowadzenie powyższych prac ani pozostawanie nieodtworzonej nawierzchni przed ich dokonaniem, zarządca drogi naliczył kolejną opłatę karną, tym razem od 27 października 2023 r. (tj. od pierwszego dnia nieobjętego decyzją z 8 listopada 2023 r.) do 9 listopada 2023 r. (tj. do dnia zakończenia prac odtworzeniowych zgodnie z przedstawioną umową z podwykonawcą). Decyzją z 1 marca 2024 r. PMŁ wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10 920 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego drogi gminnej od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r. bez zezwolenia. Strona złożyła odwołanie od powyżej decyzji. Decyzją z 7 października 2024 r. SKO w pkt. 1 uchyliło zaskarżoną decyzję PMŁ z 1 marca 2024 r., a w pkt. 2 wymierzyło stronie karę pieniężną w wysokości 9240 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej bez zezwolenia zarządcy drogi. W jej uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r. fragment pasa drogowego drogi gminnej - ul. W. w Ł., na odcinku od ul. D. do ul. J. (działka nr 110/11 w obrębie [...], na wysokości posesji nr 60), był nieprzerwanie zajmowany przez stronę w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej (przy uwzględnieniu, że nie można ich uznać za zakończone do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, tj. odtworzenia nawierzchni po wykonanych pracach), a powierzchnia zajęcia wynosiła 11 m2 i obejmowała w całości jezdnię. Wspomniana ul. W. w Ł. jest drogą publiczną gminną, a granice jej pasa drogowego na odcinku od ul. D. do ul. J. pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej nr 110/11 w obrębie [...]. Od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r. strona nie legitymowała się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. SKO stwierdziło, że datę początkową nieprzerwanego zajmowania pasa drogowego od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r. stanowi następny dzień po dacie przeprowadzenia ostatniej kontroli pasa drogowego przez ZDiT, w trakcie której stwierdzono nieodtworzenie nawierzchni jezdni i zjazdu w ul. R. po wykonanych pracach związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej. Jest to jednocześnie pierwszy dzień po zakończeniu okresu, za który wymierzono stronie karę pieniężną na podstawie odrębnej decyzji PMŁ z 8 listopada 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z 19 grudnia 2023 r. (wprawdzie obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Łodzi z 4 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 164/24, ale wobec nieprawomocności tego orzeczenia nadal funkcjonują w obrocie prawnym, pomimo niewywoływania wynikających z nich skutków prawnych). Z kolei data końcowa wynika z treści dokumentu złożonego przez stronę w załączeniu do podania z 16 lutego 2024 r., tj. umowy z 7 listopada 2023 r., w której ustalono bowiem 9 listopada 2023 r. jako termin zakończenia i odbioru robót stanowiących jej przedmiot sprowadzających się do odtworzenia naruszonej nawierzchni pasa drogowego ul. W. (§ 2). Faktyczny okres prowadzenia tych robót, tj. od 7 listopada 2023 r. do 9 listopada 2023 r., potwierdza także strona w treści odwołania. Jednocześnie WSA w Łodzi odnotował w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 233/24, iż z załączonej do skargi umowy z wykonawcą naprawy spornego pasa drogowego wynika, że spółka 7 listopada 2023 r. zawarła z nim umowę na wykonanie naprawy uszkodzonego fragmentu pasa drogowego z terminem realizacji do 9 listopada 2023 r. Zatem w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (8 listopada 2023 r.) nie sposób mówić o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, a co najwyżej o podjęciu przez stronę kroków w celu jego przywrócenia. SKO stwierdziło dalej, że skoro 26 października 2023 r. nawierzchnia pasa drogowego ul. W. pozostawała nieodtworzona, oraz że została ona odtworzona nie wcześniej niż 9 listopada 2023 r., to od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r. ów pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany w celu prowadzenia planowych robót związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej, które zostały definitywnie zakończone dopiero z chwilą faktycznego przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Jeżeli zaś chodzi o kwestię ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, która nie ulegała zmianom w całym wskazanym powyżej okresie, to zdaniem SKO organ pierwszej instancji nie wykazał, iż wynosiła ona 20 m2 (w tym 6 m2 jezdni i 14 m2 zjazdu). Będąca podstawą jego ustaleń treść protokołu pierwszej kontroli w terenie, przeprowadzonej 11 sierpnia 2023 r., w powiązaniu z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną, nie jest zdaniem SKO wystarczająca do przyjęcia, że podane w niej wyniki pomiarów są w pełni wiarygodne. SKO oparło się więc w zakresie ustalenia powierzchni zajęcia na dokumentach załączonych do odwołania, mających również potwierdzenie w treści wzmiankowanej już umowy. W konsekwencji tego powierzchnia zajęcia ustalona przez SKO (11 m2) jest mniejsza niż powierzchnia wskazywana jako prawidłowa w treści odwołania (14 m2). SKO stwierdziło, że strona została prawidłowo uznana przez organ pierwszej instancji za stronę niniejszego postępowania, której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika wprost z art. 40 ust. 12 u.d.p. i wiąże się z faktem zajmowania pasa drogowego ul. W. w okresie objętym tym postępowaniem. SKO zauważyło, że strona przyznała w treści odwołania, iż to reprezentowany przezeń podmiot jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej. Wynika to zaś z faktu, że był on inwestorem tych robót. SKO zaznaczyło, że strona nie legitymowała się wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Przed przystąpieniem do faktycznego zajęcia pasa drogowego występowała wprawdzie o udzielenie stosownego zezwolenia, lecz żaden ze złożonych przez nią wniosków nie został pozytywnie rozpatrzony. Po wejściu w pas drogowy w celu prowadzenia zamierzonych robót strona nie występowała już z analogicznymi wnioskami, utrzymując bezprawne zajęcie pasa drogowego ul. W. przynajmniej od 11 sierpnia 2023 r. do 9 listopada 2023 r. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a. SKO obliczyło wysokość kary pieniężnej obciążającej stronę przy uwzględnieniu, że odpowiada ona 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p., wysokość należnej kary pieniężnej wyniosła w tym przypadku 9240 zł i jest wynikiem następującego działania matematycznego: 10 x 11 m2 (powierzchnia zajęcia pasa drogowego) x 6 zł (stawka opłaty z Lp. I pkt 2 lit. a znowelizowanego załącznika do uchwały nr LX/1804/22) x 14 (liczba dni zajmowania pasa drogowego). Skargę do sądu na powyższą decyzję SKO z 7 października 2024 r. w zakresie pkt. 2 wniosła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem w sprawie niniejszej nie ustalono, czy doszło do zajęcia pasa drogowego od 27 października do 6 listopada 2023 r.; 2) art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem organy I i II instancji nie dokonały rzetelnych pomiarów rzekomo zajętej powierzchni; 3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji brak odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, pomimo że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma w niniejszej sprawie zastosowanie i na podstawie ujawnionych w sprawie okoliczności wagę naruszenia przez inwestora prawa należy ocenić jako znikomą, bowiem inwestor zagwarantował zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach, tj. inwestycji Ax. w Ł. [...], ochronę ważnego interesu publicznego, czyli możliwość korzystania z kanalizacji oraz wyjątkowo ważny interes skarżącej, czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ulic W. i R. przy nowopowstającym osiedlu i ciągłość inwestycji. Wobec podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary skarżącej bądź umorzenia postępowania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa, dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja SKO z 7 października 2024 r. wymierzająca w pkt. 2 skarżącej karę pieniężną w wysokości 9240 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od 27 października 2023 r. do 9 listopada 2023 r., o całkowitej powierzchni 11 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy wspominanej wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z powyższej regulacji wynika, że zajęcie pasa drogowego, z wyjątkiem przypadków, w których zawarto umowę, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ. Zezwolenie to może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia, o którym mowa, wymaga m.in. prowadzenie robót w pasie drogowym. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, tj. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Stawka opłaty jest określana w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p. Opłatę, o której mowa w ust. 3 ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 zd. 1 u.d.p.). Natomiast stosownie do 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z treści przywołanego przepisu wynika, że nałożenie kary pieniężnej w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p., jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w ww. umowie, organ jest zobligowany do wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia, przekroczenia terminu lub powierzchni zajęcia wynikających z zezwolenia zarządcy drogi lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., a ponadto ustalenie powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego przewidziana jest w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. m.in. wyroki NSA: z 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 807/19, z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo stwierdziły, że skarżąca od 27 października do 9 listopada 2023 r. prowadziła roboty związane z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej bez zezwolenia zarządcy drogi na działce nr 110/11 w obrębie [...] położonej w pasie drogowym ul. W. w Ł., na odcinku od ul. D. do ul. J., na wysokości posesji nr 60. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka o wskazanym numerze posiada użytek drogowy oznaczony symbolem "dr" (droga) i stanowi pas drogowy drogi gminnej ul. W., znajdujący się we władaniu ZDiT. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Według art. 4 pkt 2 u.d.p. przez drogę należy rozmieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W niniejszej sprawie prowadzone przez skarżącą roboty na ww. działce miały zatem miejsce w granicach pasa drogowego drogi gminnej, co też prawidłowo stwierdziły organy orzekające w sprawie. Organy administracji prawidłowo ustaliły także okres zajęcia pasa drogowego ul. W. w Ł. w celu prowadzenia robót budowy sieci kanalizacji ogólnospławnej w postaci zerwania asfaltu w pasie jezdni i odtworzenia go prowizorycznie warstwą tłucznia oraz zdemontowania kostki na wyjeździe ul. R. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi od 27 października do 9 listopada 2023 r., co stanowiło podstawę wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Okres ten obejmuje czas pomiędzy następnym dniem (27 października 2023 r.) po dacie przeprowadzenia ostatniej kontroli, dokonanej przez pracowników organu I instancji 26 października 2023 r., a ostatnim dniem terminu wykonania odtworzenia warstw podbudowy, masy asfaltowej oraz krawężnika drogowego na styku asfaltu i kostki przy wjeździe ul. R. (9 listopada 2023 r.). Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że pas drogowy był zajęty przez cały czas pomiędzy 27 października a 9 listopada 2023 r. Należy zaznaczyć, że 27 października 2023 r. jest pierwszym dniem po zakończeniu okresu, za który wymierzono skarżącej karę pieniężną na podstawie osobnej decyzji PMŁ z 8 listopada 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z 19 grudnia 2023 r. Z kolei 9 listopada 2023 r. jako ostatni dzień okresu naruszenia powierzchni jezdni wynika z umowy z 7 listopada 2023 r., w treści której skarżąca wraz z wykonawcą robót ustaliła 9 listopada 2023 r. jako termin zakończenia i odbioru robót stanowiących przedmiot umowy, sprowadzający się do odtworzenia naruszonej nawierzchni pasa drogowego ul. W. Faktyczny okres prowadzenia tych robót, tj. od 7 listopada do 9 listopada 2023 r., potwierdza także skarżąca w toku postępowania administracyjnego, jak również w treści skargi. Jednocześnie z ww. umowy z wykonawcą naprawy spornego pasa drogowego wynika, że skarżąca dopiero 7 listopada 2023 r. zawarła z nim umowę na wykonanie naprawy uszkodzonego fragmentu pasa drogowego z terminem realizacji do 9 listopada 2023 r. Zatem pomiędzy 26 października a 8 listopada 2023 r. nie można mówić o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, a jedynie o podjęciu przez skarżącą próby jego przywrócenia do stanu sprzed naruszenia. Logicznie rzecz biorąc, skoro w dniu ostatniej kontroli i poprzedzającym ją okresie konsekwentnie stwierdzano zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą bez wymaganego zezwolenia w opisany wcześniej sposób, a zarazem z dokumentacji przedstawionej przez stronę, potwierdzonej w treści odwołania co do daty odtworzenia nawierzchni jezdni i tym samym przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, to trudno uznać, aby w tym przedziale czasowym doszło do jakiejkolwiek przerwy w zajmowaniu tego pasa. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że zajęcie pasa drogowego miało nieprzerwanie miejsce od 27 października do 9 listopada 2023 r. W ocenie sądu SKO właściwe określiło powierzchnię naruszonego pasa drogowego, a w konsekwencji również wysokość kary pieniężnej z tytułu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, opierając się na dokumentach załączonych do odwołania. Z treści wspomnianej wcześniej umowy z 7 listopada 2023 r. wynikała powierzchnia naruszonej nawierzchni pasa drogowego ul. W. (tj. 11 m2). Ponadto należy zauważyć, że zarówno z jednego ze zdjęć załączonych do odwołania, jak i z ww. umowy wynika, że w trakcie prac wykonanych 7-9 listopada 2023 r. nawierzchnia pasa drogowego ul. W. podlegała odtworzeniu w odniesieniu do powierzchni 11 m2, przy czym obejmowała ona wyłącznie jezdnię. O tym, że SKO rozstrzygnęło wszelkie wątpliwości co do spornej powierzchni zajęcia pasa drogowego wyłącznie na korzyść skarżącej, świadczy nie tylko uwzględnienie w tym zakresie przedstawionych przez nią dowodów, ale także niewliczenie do powierzchni zajęcia, która stanowiła podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej w decyzji SKO, powierzchni pasa drogowego zajętej przez krawężnik o długości 3 m (wobec braku danych dotyczących jego szerokości) oraz całej powierzchni nieodtworzonego zjazdu w ul. R. (pomimo braku wątpliwości co do faktu jego zajmowania), jak też przyjęcie, iż jezdnia była zajmowana do 50% szerokości (z czym wiąże się zastosowanie niższej stawki opłaty), choć w świetle fotografii załączonych do odwołania wcale nie jest to oczywiste. W istocie powierzchnia zajęcia ustalona przez SKO (11 m2) jest mniejsza niż powierzchnia wskazywana jako prawidłowa w treści odwołania (14 m2). Sąd zgadza się, z tym, że taki sposób działania, polegający w tym wypadku na przypisaniu mocy dowodowej dokumentom udostępnionym przez skarżącą w charakterze dowodów na podnoszone przez nią okoliczności, należy rozpatrywać w aspekcie ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.). Wysokość kary za stwierdzone naruszenie obliczono jako powiększoną dziesięciokrotnie kwotę stanowiącą iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego (11 m2), ustalonej stawki opłaty (6 zł) i 14 dni zajęcia terenu. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego została wyliczona zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. nr LXVIII/2022/22 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 7025). Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który sprowadzał się w zasadzie do nieodstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa była znikoma, a skarżąca zagwarantowała ochronę ważnego interesu publicznego. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy właściwie rozważyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Wskazane unormowanie obliguje do odstąpienia od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, tj. waga naruszenia jest znikoma i strona zaprzestała naruszenia prawa. W odniesieniu do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy podkreślić, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie przyjmuje się, że warunek odstąpienia od nałożenia kary spełnia nieistotne naruszenie prawa. W takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to należy przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to należy przyjąć, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna. Z kolei o znikomym naruszeniu prawa mówić można jedynie wówczas, gdy wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (A. Cebera, J. G. Firlus Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Przy ocenie wagi naruszenia prawa należy wziąć również pod uwagę dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle wskazanego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu w stanie faktycznym sprawy (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Przy ocenie wystąpienia znikomej wagi naruszenia należy zatem uwzględniać całokształt okoliczności danego przypadku, w szczególności cel naruszonej regulacji, skalę i skutki naruszenia zakazu, wynikające z tego zagrożenie dla chronionych przez prawo wartości oraz okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, strona niewątpliwe przyczyniła się do powstania przedmiotowego naruszenia, nie wywiązując się z obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego przed kontynuacją robót polegających na budowie sieci kanalizacji ogólnospławnej. Strona, przystępując do zajmowania pasa drogowego, pomimo otrzymania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego oraz pozostawienia bez rozpoznania kolejnego jej wniosku o udzielenie zgody na zajmowanie pasa drogowego z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie, bez wątpienia miała wiedzę, iż obowiązkiem inwestora było zgłaszanie na piśmie i uzyskiwanie zgody zarządcy drogi na każde zajęcie pasa drogowego, nawet jeśli termin realizacji wykonania robót by się przedłużył. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie realizacji inwestycji budowlanych, który jako profesjonalista powinien mieć wiedzę na temat przepisów stosowanych w prowadzonej działalności, w tym związanych z zajęciem pasa drogowego na cele prowadzenia robót budowlanych. Skarżąca znała zatem procedury obowiązujące każdy podmiot ubiegający się o zajęcie pasa drogowego oraz obowiązki spoczywające na zajmującym pas drogowy. Miała więc świadomość konieczności uzyskiwania zgody na zajęcie pasa drogowego i konsekwencji naruszenia tego obowiązku. Składając wniosek o udzielenie zezwolenia, powinna była oczekiwać na otrzymanie pozytywnej decyzji organu, a nie samowolnie kontynuować prace w pasie drogowym. Wniosek taki powinien być złożony z odpowiednim wyprzedzeniem, tak by organ mógł dokonać jego rozpatrzenia przed rozpoczęciem okresu wnioskowanego zajęcia pasa drogowego. Opisane wcześniej postępowanie strony nie może więc zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Należy również mieć na uwadze, że przewidziany w art. 40 ust. 1 u.d.p. zakaz zajmowania pasa drogowego bez uzyskania stosownego zezwolenia lub z przekroczeniem terminu albo powierzchni zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz kara administracyjna za naruszenie tego zakazu mają na celu ochronę bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, a więc także takich dóbr, jak zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. Prowadzenie przez skarżącą spółkę wskazanych wcześniej robót w pasie drogowym, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna z czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie z: 23 sierpnia 2023 r., 30 sierpnia 2023 r., 4 września 2023 r., 14 września 2023 r. oraz 26 października 2023 r., wywołało utrudnienia, które niewątpliwe oddziaływały na bezpieczeństwo ruchu drogowego pojazdów i pieszych w rejonie realizacji prowadzonych przez stronę robót i miały znaczenie dla ochrony takich istotnych wartości, jak zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. Powyższe względy sprzeciwiają się uznaniu stwierdzonego naruszenia prawa za znikome. W kontekście powyższych rozważań sądu, należy zauważyć, że nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu nierozważenia przez SKO zagwarantowania przez skarżącą bezpieczeństwa osób korzystających z ulic W. i R. przy nowopowstającym osiedlu poprzez umożliwienie im korzystania z kanalizacji. SKO wypowiedziało się co do ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, a także ważnego interesu publicznego, przedkładając bezpieczeństwo na drodze nad ciągłością inwestycji w sieć kanalizacyjną i sąd ten pogląd podziela. Słusznie również organy zwróciły uwagę, że działania podjęte przez skarżącą przyczyniły się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyły zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Dokonując oceny wagi naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy, należy mieć na względzie, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi ma charakter represyjny, jak również spełnia cele o charakterze prewencyjnym. Ma ona również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne było wykazanie, poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Niewątpliwe odstąpienie od wymierzenia kary naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i uiściły stosowną opłatę za to zajęcie. Również z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej trudno usprawiedliwić odstąpienie od jej wymierzenia, biorąc pod uwagę prawidłowe zachowanie podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie, i będące w opozycji do tego zachowanie skarżącej, która zajęła pas drogowy bez otrzymania stosownego zezwolenia i uiszczenia stosownej opłaty, a teraz miałaby zostać zwolniona z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej. Zwolnienie strony z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej skutkowałoby bowiem nieuzasadnionym przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż w tej sytuacji nie poniosłaby jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. Na gruncie regulacji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie sądu z przedstawionych wyżej przyczyn wymierzona skarżącej kara nie jest rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia, która w okolicznościach sprawy nie może zostać uznana za znikomą. W konsekwencji niezasadny był również zarzut naruszenia art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy zdaniem skarżącej istniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, podczas gdy w rzeczywistości takie podstawy nie zaistniały. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę. d.cz.