III SA/Łd 916/17

Dnia 10 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. III SA/Łd 916/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (znak [...] i [...]), po rozpatrzeniu zażalenia J. i S. małż. P., zażalenia B. i S. małż. G. oraz zażalenia H. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] (znak [...]) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością ozn. nr ew. działek 239 i 335/1 stanowiącą własność H. W. z nieruchomością ozn.nr ew. działek 240/2, 240/3, 336/2 i 336/1 stanowiącą własność J. i S. małż. P. oraz nieruchomością ozn. nr ew. działek 240/1 i 336/3 stanowiąca własność B. i S. małż. G. położonymi w miejscowości [...] gm. [...]. Organy ustaliły następujący stan faktyczny i prawny: Z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości wystąpił H. W. Zawarł w nim żądanie "...wydania przygranicznego pasa gruntu należącego do gospodarstwa rolnego [...] posiadanego przez S., B. G. zam. [...], [...], S., J. P. zam. [...] [...] opartego na tytule własności akt notarialny nr [...] z dnia [...] prawomocne orzeczenie sądu ([...] dn [...], [...] dn. [...]). Zajęty pas gruntu stanowiła własność zmarłych małż. Z. i W. W." Wójt Gminy [...] zobowiązał wnioskodawcę do sprecyzowania, które działki będą rozgraniczane. Wnioskodawca kolejnym pismem wskazał, że powstał spór co do przebiegu linii granicznej między właścicielami sąsiednich nieruchomości. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe postanowieniem z 4 września 2015 r. pomiędzy nieruchomością H. W. a nieruchomościami J. i S. P. oraz nieruchomością B. i S. G. Po przeprowadzeniu przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi we wniosku nieruchomościami oraz sporządzeniu dokumentacji technicznej i przyjęciu jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] Wójt Gminy [...] decyzją z [...], w oparciu o art. 29 ust. 3 i art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo geodezyjne] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. Postanowieniem z [...] Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 6.800,00 zł i obciążył kosztami w całości wnioskodawcę rozgraniczenia – H. W. w wysokości połowy kosztów, tj. 3.400,00 zł i uczestników rozgraniczenia J. i S. małż. P. w wysokości 277,00 zł, B. i S. małż. G. w wysokości 3.123,00 zł i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. Organ wskazał, że wobec rozbieżności interpretacyjnych w zakresie określenia osób zobowiązanych do poniesienia kosztów rozgraniczenia Naczelny Sąd Administracyjny 11 grudnia 2006 r. r. w sprawie o sygn. I OPS 5/06 podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, w której stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wszyscy uczestnicy rozgraniczenia. W zażaleniach o jednobrzmiącej treści złożonych przez J. i S. małż. P. i B. i S. małż. G. żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie, że wyłącznie zobowiązanym do poniesienia kosztów rozgraniczenia jest H. W. - wnioskodawca rozgraniczenia. Zaskarżonemu postanowieniu żalący się zarzucili naruszenia art. 152 k.c. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w zachodzą przesłanki do obciążenia kosztami postępowania w sprawie rozgraniczenia nie tylko wnioskodawcy, ale również właścicieli nieruchomości rozgraniczanych oraz art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jako samodzielnej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pomimo iż ze stanu faktycznego wynika, że winnym powstania kosztów związanych z rozgraniczeniem jest H. W. Zdaniem żalących się istotne znaczenie dla ustalenia kto powinien ponieść koszty jest okoliczność, że o rozgraniczenie wystąpił H. W., pomimo, że granice między działkami objęte wnioskiem nie były przez niego kwestionowane. Żalący zaakcentowali, że trudno uznać, że koszty postępowania zostały poniesione w ich interesie, w sytuacji gdy wszyscy łącznie z wnioskodawcą nie kwestionowali przebiegu granicy. Odnosząc się do art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. żalący się podkreślili, że celem wnioskodawcy wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe nie było rozgraniczenie nieruchomości a wyznaczenie "zasięgu" prawa własności gospodarstwa rolnego o pow. 5,45 ha, wynikającego z aktu z 1912 r. H. W. w zażaleniu wniósł o uchylenie postanowienia i zmianę ".. ponieważ Wójt Gminy naruszył procedurę ustawowo zapewnioną H. W. polegającą na pominięciu pierwszej fazy administracyjnej polegającej na odmowie umorzenia postępowania administracyjnego rozgraniczenia i przekazania sprawy z urzędu do właściwego sądu....". W uzasadnieniu żalący się odniósł się głównie do przeprowadzonego rozgraniczenia, zarzucił brak wezwania do postępowania współspadkobierców dziedziczących gospodarstwo rolne po Z. i W. W. oraz brak geodezyjnego podziału tego gospodarstwa. Zdaniem H. W. decyzja o rozgraniczeniu z [...] jest nieprawomocna, zaskarżona do drugiej instancji, ponieważ ustalenie zasięgu prawa własności gospodarstwa rolnego o pow. 5.45 ha - gospodarstwa Z. i W. W. nie zostało ustalone, granice zostały skasowane i nastąpił ubytek gruntów rolnych. W dalszej bardzo obszernej treści zażalenia żalący się powoływał się na archiwalne akty notarialne oraz inne dokumenty własnościowe dotyczące gospodarstwa rolnego Z. i W. W. począwszy od 1912 r., orzecznictwo sądowe dotyczące własności nieruchomości rolnych, podziału nieruchomości, dziedziczenia, sporów własnościowych. Ponadto wskazał, że geodeta został wyłoniony w sposób nieprawidłowy, ponieważ do przetargu winny przystąpić przynajmniej dwie firmy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie rozgraniczenia. Dokonanie czynności na gruncie i sporządzenie przez geodetę stosownej dokumentacji następuje zarówno wtedy gdy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1, jak i wtedy gdy strony przed geodetą zawrą ugodę, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy, a także gdy wobec niedojścia do zawarcia ugody i przy braku podstaw do rozgraniczenia, na podstawie art. 34 ust. 2, organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi. Organ wyjaśnił w związku z tym, że wnioskodawca wskazał nieruchomości, których rozgraniczenia żądał jednak jego oczekiwania dotyczyły określenia przez geodetę zasięgu prawa własności nieruchomości rolnej, która była własnością nieżyjących Z. i W. W. na mocy aktu notarialnego z roku [...]. Z opinii technicznej sporządzonej przez upoważnionego do czynności rozgraniczenia geodetę wynika, że H. W. nie uznaje dokumentów potwierdzających własność nieruchomości Państwa G. i Państwa P. Wszystkie zastrzeżenia zgłaszane w toku postępowania rozgraniczeniowego przez H. W. dotyczyły określenia granic gospodarstwa rolnego o pow. 5,45 ha, które jak twierdzi w licznych pismach powinien dziedziczyć i w wyniku rozgraniczenia winno być mu przypisane. Postępowanie rozgraniczeniowe, przeprowadzone przez uprawnionego geodetę wykazało, że nie istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami. H. W. nie złożył zastrzeżeń co do przebiegu granic pomiędzy wskazanymi działkami, granica pokrywała się z dokumentami geodezyjnymi a także stanem użytkowania na gruncie. Również właściciele rozgraniczanych nieruchomości nie wnosili uwag do przebiegu granicy. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż uprzednio w wyroku WSA w Łodzi z 30 grudnia 2016 r. sygn. III SA/Łd 482/16 uchylającym postanowienia organu I i II instancji wcześniej wydane w tej sprawie i zobowiązujące H. W. do poniesienia w całości kosztów rozgraniczenia Sąd wyraził pogląd o treści "Zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Zatem słuszne jest co do zasady obciążenie stosownymi kosztami wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości". Wypełniając zalecenia zawarte w/w wyroku WSA w Łodzi organ I instancji ustalił koszty rozgraniczenia zobowiązując do ich poniesienia w wysokości połowy przez wnioskodawcę i połowę pomiędzy właścicieli nieruchomości proporcjonalnie do długości granic rozgraniczanych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez H. W. Kolegium uznało je za bezzasadne. Dotyczą one głównie przeprowadzonego rozgraniczenia zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...]. Sprawa rozgraniczenia została przekazana do Sądu Rejonowego w [...] przez Wójta Gminy [...] 5 kwietnia 2016 r. W zakresie zarzutu dotyczącego tego, iż geodeta do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia powinien być wyłoniony spośród przynajmniej dwóch firm Kolegium stwierdziło, iż w tym przypadku na ofertę dokonania rozgraniczenia zgłosiła się tylko jedna firma, nie oznacza to, że przetarg był przeprowadzony nieprawidłowo. W przepisach dotyczących rozgraniczenia brak jest bowiem unormowań regulujących jednoznacznie w jaki sposób organ powinien dokonać wyboru geodety. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, H. W. wnosił o uchylenie i zmianę w całości zaskarżonego postanowienia. W treści skargi odniósł się w głównej mierze do kwestii rozgraniczenia nieruchomości, przedstawiając przy tym historię własności gospodarstwa rolnego o pow. 5.45 ha stanowiącego pierwotnie własność Z. i W. W. - dziadków skarżącego. Kolejno powoływał się na orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych w zakresie dziedziczenia gospodarstw rolnych, istniejących jego zdaniem rozbieżności w dokumentach cywilnych i administracyjnych, nieprawdziwych wpisach w ewidencji gruntów i pomniejszeniu wielkości gospodarstwa. Zarzucił Wójtowi Gminy [...], Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], adwokatom i geodecie niedopełnienie obowiązków służbowych, mataczenie, zawarcie układu nieformalnego, w jego ocenie, uporczywie utrudniającym mu dojazd do działek ozn. nr 335 i 702. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawowa dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jawi się kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 grudnia 2016 r., sygn. III SA/Łd 482/16, w którym Sąd rozstrzygał już kwestie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami H. W. i J. i S. P. oraz B. i S. G. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyjąć zatem należy, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało ono wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97). Szczególnie owo oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma znaczenie w przypadku orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu. Oznacza to, że zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia. W uzasadnieniu orzeczenia bowiem sąd zawiera ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych. "Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 476). W takiej sytuacji organ jest związany wyłącznie wskazaniem sądu co do uzupełnienia, czy też kierunku prowadzenia ponownego postępowania. Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno organ, jak i Sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie są związani wyrokiem. Wyłączenie związania organu administracji publicznej, jak i sądu nastąpić może tylko w przypadku takiej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, która czyniłaby poglądy sądu wyrażone w wyroku i jego uzasadnieniu nieaktualnymi. Stwierdzić należy, iż takowa zmiana stanu prawnego lub faktycznego, w stopniu powodującym nieaktualność poprzednio wyrażonych przez Sąd poglądów nie nastąpiła. W uzasadnieniu wyroku z 30 grudnia 2016 r., sygn. III SA/Łd 482/16 WSA w Łodzi, odwołując się do treści uzasadniania uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe jest całością, na którą składa się postępowanie administracyjne i ewentualnie postępowanie sądowe, a wówczas w obu stadiach zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, jak i ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak stwierdzono w tej uchwale z przepisu art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro oni są stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich. Zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Zatem, jak skonstatował w badanym stanie faktycznym sprawy WSA w Łodzi, słuszne jest co do zasady obciążenie stosownymi kosztami wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a. Podziela także stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 6 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2832/13 w zakresie zasadności obciążenia kosztami wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to czy granice te są sporne. W interesie bowiem wszystkich właścicieli jest ustalenie granic nieruchomości. Analiza akt sprawy daje podstawę do stwierdzenia, iż organy zastosowały się do wskazanych przez Sąd wyjaśnień i wskazań co do rozkładu obciążeń związanych z kosztami rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie zatem do stanowiska WSA w Łodzi zawartego w wyroku z 30 grudnia 2016 r. kosztami rozgraniczenia zostali obciążeni wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego proporcjonalnie do długości granic rozgraniczanych nieruchomości. Połową kosztów w wysokości 3.400 zł został obciążony skarżący, natomiast właściciele nieruchomości sąsiednich odpowiednio do długości granicy – B. i S. G. - w wysokości 3.123 zł i J. i S. P. w wysokości 277 zł. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż w praktyce odnoszą się one do kwestii przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący oczekiwał, że w wyniku wszczętego na jego wniosek rozgraniczenia zostanie odtworzona granica gospodarstwa rolnego w obszarze 5,45 ha stanowiącego własność poprzednio jego przodków – Z. i W. W. Skarżący nie uznaje dokumentów potwierdzających własność nieruchomości państwa G. i Państwa P. W tym zakresie wskazać należy przede wszystkim, że rozgraniczenie spornych nieruchomości zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] na podstawie art. 29 ust. 3 i art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a sprawa rozgraniczenia została przekazana następnie do Sądu Rejonowego w [...] przez Wójta Gminy [...]. Powyższe ma znaczenia dla uznania zarzutów skarżącego. W myśl bowiem przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ustalenie przebiegu granicy następuje albo w wyniku zawarcia ugody pomiędzy stronami, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo też w drodze decyzji o rozgraniczeniu, opartej na przepisie art. 33 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zabranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis ust. 2 tego artykułu przewiduje, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (powszechnemu). Taka regulacja oznacza odstępstwo od statuowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie - przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ wójta (burmistrza, prezydenta miasta), kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taką może już przeprowadzić tylko sąd powszechny po przekazaniu mu sprawy w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, wniosku określonego przepisem art. 33 ust. 3 powoływanej ustawy. W tej sytuacji zarzuty dotyczące kwestii przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości nie mogą w żadnym razie stanowić przedmiotu rozstrzygania przez sąd administracyjnym tym bardziej, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd zajmował się jedynie kwestią zasadności ustalenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego i ich rozłożenia na poszczególne zainteresowane podmioty (właścicieli sąsiadujących, rozgraniczanych działek). Te rozstrzygnięcia, jak wskazano wyżej, są zgodne z przepisami prawa. Niezależnie od tego wskazać należy, iż sąd powszechny jest także właściwy we wszystkich sporach o własność, a więc i o granice będącej przedmiotem własności nieruchomości, czy kwestie dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Takie zatem wywody skargi nie mieszczą się w kategorii sprawy administracyjnej i nie podlegają ocenie prawnej przy ustalaniu kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Reasumując, skoro Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organy wydające zaskarżone postanowienia, to, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobligowany był skargę oddalić. R.T.