III SA/Łd 918/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. A. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 15 października 2025 r. nr sprawy WZON-II.9534.22683.2024 nr decyzji 10/012328/2024/1 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 15 października 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi odmówił K. A. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji własnej z 19 maja 2025 r. nr 10/012328/2024/1 ustalającej poziom potrzeby wsparcia. W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia z 19 maja 2025 r. została uznana za doręczoną 9 czerwca 2025 r. Decyzja została przesłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 21 maja 2025 r. Po dwukrotnym awizowaniu 23 maja 2025 r. i 2 czerwca 2025 r., przesyłka została zwrócona do nadawcy 9 czerwca 2025 r. 22 września 2025 r. osoba upoważniona do działania w imieniu skarżącej odebrała zwróconą z placówki pocztowej przesyłkę w siedzibie organu administracji. Została poinformowana o upływie terminu do wniesienia "odwołania". 2 października 2025 r. w organie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania upłynął "23.09.2025 r.". We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca podniosła, że nie została poinformowana o wydanej decyzji. Podczas faktycznego odbioru decyzji 22 września 2025 r. pracownik kancelarii organu poinformował, że decyzja była wysłana i została zwrócona do organu jako nieodebrana. W skrzynce pocztowej nie znajdowało się awizo, a zatem należy uznać, że termin do wniesienia odwołania biegnie dla skarżącej od "22 września 2025 r.". Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Kryterium braku winy, jako przestanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu jest więc niedopuszczalne, gdy strona dopuściła się nawet lekkiego niedbalstwa. O braku winy można mówić tylko wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Według organu administracji w sprawie trudno przyjąć brak winy strony. Posiedzenie składu oceniającego odbyło się 2 maja 2025 r., a decyzja została wydana 19 maja 2025 r. i została wysłana 21 maja 2025 r. Organ dopełnił zatem wszystkich czynności w terminie. Skarżąca oczekiwała na decyzję i jednocześnie nie dokonała do września 2025 r. żadnej czynności celem ustalenia, dlaczego decyzja nie została doręczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie K. A. wniosła o uwzględnienie "odwołania" i przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 19 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Komisja miała miejsce 2 maja 2025 r. Poinformowano ją, że informacja o decyzji będzie za 6 tygodni od posiedzenia Komisji, tj. w połowie czerwca. Informacji takiej skarżąca jednak nie otrzymała ani w czerwcu, ani w lipcu. Pod koniec czerwca lub na początku lipca w siedzibie Komisji otrzymała informację, że "decyzja jest w systemie, ale jest jeszcze niepodpisana" oraz że "jest negatywna". Skarżąca czekała na doręczenie jej przesyłki zawierającej decyzję 22 września 2025 r. syn skarżącej osobiście odebrał decyzję z 19 maja 2025 r. w siedzibie organu i to od tej daty, zdaniem skarżącej, bieg rozpocząć powinien termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przesyłka zawierająca decyzję była dwukrotnie awizowana 23 maja 2025 r. i 2 czerwca 2025 r. Nie przesłano w załączeniu żadnej kopii koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru z datami nadania, awizowania i zwrotu listu oraz z numerem przesyłki nadanym przez Pocztę Polską, a także wydruku ze strony śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Organ administracji podniósł nadto, że pracownik pakujący korespondencję, tj. postanowienie i pismo, nie dołączył do niego przygotowanych kopii koperty i wydruku ze strony śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, które zostały wysłane do pełnomocnika 27 października 2025 r. listem poleconym bez potwierdzenia odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz.1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, CBOSA). Sąd bada zatem całość zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie tylko to, co zarzuca skarżący w skardze. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w tej sprawie było postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawą jego wydania był przepis art. 58 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) stosowany w sprawach z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 913 ze zm.; dalej: u.r.z.s.). Ten ostatni przepis stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Wynikają z tego dla organu określone obowiązki. Przede wszystkim zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma więc obowiązek czuwania nad tym, by strona, w razie jej nieporadności życiowej, czy zdrowotnej, nie zaszkodziła sobie z powodu nieznajomości prawa. Sam organ ma natomiast dopełniać z urzędu (bez wniosku) wszystkich czynności, których dokonania wymaga od niego ustawa. Organ tego w rozpoznanej sprawie nie uczynił. Zgodnie z art. 6b ust. 5 u.r.z.s., od decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do wojewódzkiego zespołu składany w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ustawa nie reguluje sposobu rozstrzygania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, dlatego w tym aspekcie ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wedle art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak stanowi § 3, przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Jednocześnie w art. 59 k.p.a. przewidziano, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (§ 1), z tym że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Jak wynika z treści art. 58 § 1 k.p.a. (ab initio), termin przywraca się "w razie uchybienia terminu". Zasadniczo nie stwierdza się uchybienia terminu do dokonania czynności procesowych (np. terminu wyznaczonego do przedłożenia dokumentów), chyba że chodzi o środki zaskarżenia. Tu kodeks zawiera przepis szczególny w postaci art. 134 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Na podstawie art. 127 § § 3 k.p.a., przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznanej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie zostało poprzedzone wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. postanowieniem o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sądowi nie są znane przyczyny tego stanu rzeczy, jednak jedno jest pewne – organ miał taki obowiązek, tak samo jak w innych sprawach określonych u.r.z.s. (zob. uchwałę NSA z 8 listopada 1999 r., OPS 12/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 47, w której stwierdzono, że "Na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm. w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 1999 r. oraz w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności - Dz.U. Nr 100, poz. 627) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego", a także wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2023 r., IV SA/Wr 669/22: "W myśl art. 66 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. Nr 572, poz. 721 z późn. zm., dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), w sprawach nieunormowanych przepisami tej regulacji stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Chodzi tu o niektóre postanowienia procesowe i incydentalne, których nie reguluje ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w tym postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które to wydawane jest na podstawie § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857 z późn. zm.) Na postanowienie w uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przysługuje skarga do sądu administracyjnego"). Zdaniem Sądu, nie ma powodów, by inaczej traktować sprawy z zakresu ustalenia poziomu potrzeby wsparcia. Obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika tu wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego w tych sprawach z mocy art. 66 ust. 1 u.r.z.s. Nie może być inaczej dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 58 § 1 k.p.a., który ma zastosowanie "w razie uchybienia terminu", a to ostatnie organ stwierdza w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Problem relacji tych dwóch przepisów w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i złożenia wniosku o jego przywrócenie wyjaśniano już w orzecznictwie sądowym. Jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r., I FSK 1443/11, "rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 o.p. jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 o.p., niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim". Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie tut. Sądu, który m.in. w prawomocnym wyroku z 17 maja 2022 r., I SA/Łd 123/22, podkreślił, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminu jest warunkiem uznania, że do tego doszło, w związku z czym dopiero w następnej kolejności możliwe jest przystąpienie do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Stanowisko to zostało zaaprobowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2023 r., II FSK 1248/22, w którym stwierdzono, że "Skoro doręczenie zostało w innym postępowaniu prawomocnie uznane za prawidłowe, to nie można jego rzekomą wadliwością uzasadniać wniosku o przywrócenie terminu". Jest to logiczne na gruncie powołanych wcześniej przepisów – skoro art. 134 k.p.a. wymaga (organ odwoławczy "stwierdza") wydania postanowienia o uchybieniu terminu w razie wniesienia odwołania po terminie, a art. 58 § 1 k.p.a. pozwala przystąpić do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu "w razie uchybienia terminu" – jest jasne, że czynności organu z art. 58 k.p.a. mogą być podjęte po wydaniu postanowienia z art. 134 k.p.a. – nie wcześniej, i na pewno nie bez jego wydania. Jest to zupełnie zrozumiałe, bowiem każdy z tych trybów ma inny cel. Trybem, w którym bada się kwestię doręczenia (czy decyzja weszła do obrotu, czy nie – czy została prawidłowo doręczona) i zachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest tryb odwoławczy i aktualny na jego wstępnym etapie art. 134 k.p.a. Nie jest nim natomiast postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a.), gdzie bada się tylko wymienione w nim warunki przywrócenia terminu, bez analizy stwierdzonego już wcześniej (w postanowieniu z art. 134 k.p.a.) faktu uchybienia terminu. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu bez uprzedniego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia oznacza, że zaskarżone postanowienie jest pozbawione jednego z zasadniczych elementów warunkujących dopuszczalność jego wydania, jakim jest urzędowe stwierdzenie, że do uchybienia terminu doszło. Innymi słowy, zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Dlatego też podlegało ono uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, zanim przystąpi do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, musi wpierw stwierdzić wiążąco, że do uchybienia terminu doszło, co należy uczynić w postanowieniu o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Na to postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia jej na to postanowienie Sąd będzie miał podstawę do wypowiedzenia się co do argumentów organu związanych z kwestią prawidłowości doręczenia decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia (na tym etapie jest to przedwczesne, tak jak przedwczesne było postanowienie organu). Dopiero po wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu (lub jednocześnie, postanowienie to jest bowiem od razu ostateczne) można rozpatrzyć wniosek skarżącego ("w razie uchybienia terminu" – art. 58 § 1 k.p.a.), nie zajmując się już kwestią prawidłowości doręczenia decyzji, lecz tylko oceniając przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. ds