III SA/Łd 934/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ś. na pismo Kierownika Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. znak; [...] w przedmiocie odmowy oddania w najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. Kierownik Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. w odpowiedzi na wniosek J. Ś. o oddanie w najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Ł. poinformował, że zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2017 r., poz. 4450 ze zm.), w przypadku opuszczenia przez najemcę lokalu mieszkalnego i pozostawienia w lokalu osób zamieszkujących faktycznie wspólnie z najemcą przez okres co najmniej 12 miesięcy do chwili ustania stosunku najmu, umowa najmu może być zawarta z pełnoletnimi wstępnymi, zstępnymi. Powołany przepis nie nakłada na Miasto obowiązku, a jedynie przyznaje wnioskodawcy możliwość ubiegania się o lokal mieszkalny, po opuszczeniu go przez najemcę. Wskazano, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że poprzedni najemca lokalu – K. Ś. (matka wnioskodawcy) jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w Ł. o powierzchni użytkowej 52,97 m2, który może zaspokoić również potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy. Mając na uwadze racjonalną gospodarkę mieszkaniowym zasobem Miasta Ł. uznano za niezasadne oddanie w najem ww. lokalu mieszkalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia J. Ś. złożył odwołanie do Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Urzędzie Miasta Ł., w którym wniósł o jego zmianę poprzez zawarcie, jako zstępnym najemcy, który opuścił lokal mieszkalny, umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Ł., wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi. W piśmie z dnia 5 września 2019 r. Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich, stanowiącym odpowiedź na odwołanie w całości podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 lipca 2019 r. W dniu 1 października 2019 r. J. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo (rozstrzygnięcie) Kierownika Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 75 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; - § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Miasto ma jedynie uprawnienie, a nie obowiązek zawarcia umowy najmu z osobą uprawnioną w rozumieniu § 14 ust. 1 uchwały wniósł o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez oddanie w najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Ł. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci wyjaśnień złożonych przez skarżącego na okoliczność faktycznego zamieszkiwania ww. lokalu mieszkalnym oraz przesłuchanie w charakterze świadka – K. Ś.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Urzędzie Miasta Ł. Zarząd Lokali Miejskich odwołując się do treści § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ł., podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Kierownika Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r., w którym w odpowiedzi na wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi poinformowano skarżącego odwołując się do treści § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2017 r., poz. 4450 ze zm.), że analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że poprzedni najemca lokalu – K. Ś. (matka skarżącego) jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w Ł. o powierzchni użytkowej, która może zaspokoić również potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Mając na uwadze racjonalną gospodarkę mieszkaniowym zasobem Miasta Ł. za niezasadne uznano oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. Zdaniem sądu, wskazane powyżej pismo Kierownika Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia, nie jest też aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takich form działania podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy. W celu wyjaśnienia przyjętego przez sąd poglądu, konieczne jest odniesienie do regulacji ustawowych dotyczących zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które zostały unormowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1182). Stosownie do treści art. 4 cyt. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b (art. 21 ust. 3 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi jest cyt. powyżej uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r., Nr XLIV/827/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi, która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Łodzi lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), stwierdził, że postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach ww. ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy i ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już jednak czynności o charakterze cywilnoprawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie występują sytuacje, o których mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, które dawałyby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo Kierownika Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. nie dotyczy bowiem kwestii związanej z zakwalifikowaniem i umieszczeniem skarżącego na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. W piśmie tym poinformowano jedynie skarżącego, że wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że poprzedni najemca lokalu – K. Ś. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w Ł. o powierzchni użytkowej, która może zaspokoić również potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Oddanie, zatem w tej sytuacji w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. byłoby niezasadne z uwagi na konieczność racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Ł.. Należy jeszcze raz podkreślić, że ww. pismo podpisane przez p.o. Kierownika Wydziału Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł.zawiera jedynie wyjaśnienie stronie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, przez co nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno oferta zawarcia umowy najmu, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc kwestionowanie przez stronę zainteresowaną związanych z tym kwestii – jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. O cywilnoprawnym charakterze spraw dotyczących przyznania lokalu (w tym także lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy) wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia: 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 908/19, 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11 oraz w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. e.o.