III SA/Łd 939/14

Dnia 18 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia należności oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. M. z dnia [...] r., nr : [...]; 2. przyznaje adwokatowi A. L. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej Z. D. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi A. L. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 939/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych] oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – uchylił swoją decyzję z [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, tj. umorzył składki na ubezpieczenie zdrowotne za sierpień 2010 r., maj 2011 r., czerwiec 2011 r., lipiec 2011 r., wrzesień 2011 r., styczeń 2012 r., lipie 2013 r. w kwocie 5.661,01 zł, odsetki za zwłokę od ww. składek w kwocie 930,00 zł. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] o odmowie umorzenia Z. D. nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan prawny i faktyczny: W dniu 6 lutego 2014 r. Z. D. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku zawarła prośbę o uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy także dokumentów załączonych do wniosku z dnia 26.11.2013 r. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej złożonym w dniu 27.11.2013 r. poinformowała, że nie pracuje zarobkowo, pobiera emeryturę i nie osiąga dochodów z innych źródeł; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat (takich jak czynsz, energia elektryczna, gaz, itp.) w kwocie 600 zł miesięcznie i koszty związane z leczeniem w kwocie 200 zł miesięcznie. Jako wspólnie zamieszkującego i gospodarującego członka rodziny wymieniła męża S. D. Podała, że ma zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów, które jest dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Wskazała także na problemy zdrowotne. Wraz z przytoczonym oświadczeniem przedstawiła m.in.: zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z którego wynika, że S. D. z powodu niepełnosprawności otrzymał od Ośrodka ze środków PFRON dofinansowanie na likwidację barier architektonicznych w mieszkaniu; dokumenty dotyczące stanu zdrowia i przebiegu leczenia S. D., w tym zaświadczenie lekarskie z dnia 28.08.2013 r., w którym stwierdzono, że występuje u niego choroba o podłożu genetycznym: ataksja móżdżkowo-rdzeniowa, polineuropatia aksonalno-demielinizacyjna czuciowo-ruchowa; choroba ma charakter postępujący, pacjent wymaga pomocy w samoobsłudze i codziennych czynnościach ze strony osoby drugiej; dokumenty dotyczące stanu zdrowia i przebiegu leczenia Z. D., w tym zaświadczenie lekarskie z dnia 19.09.2013 r., w którym stwierdzono, że pacjentka pozostaje pod stałą opieką poradni POZ i poradni specjalistycznych; leczona z powodu m.in.: stanu po resekcji żołądka z powodu raka (1999 r.), nadciśnienia tętniczego, choroby niedokrwiennej serca przewlekłej, żylaków kończyn dolnych, choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa i stawów kolanowych, ubytku słuchu; ponadto obserwuje się występowanie częstych urazów, m.in. stan po urazie twarzoczaszki - krwotok podskórny w obrębie prawego policzka (09.2011 r.). W uzasadnieniu wniosku z dnia 6 lutego 2014 r. Z. D. wskazała na trudną sytuację finansową. Poinformowała, że jej mąż ma rzadką chorobę genetyczną; wyjaśniła, że mąż musi zażywać leki (spowalniające postęp choroby) sprowadzane z USA. Wskazała, że żyją na niskim poziomie, a koszty utrzymania pokrywają z emerytur i pożyczek. Podkreśliła, że otrzymywane pieniądze przeznacza na leki dla niej i męża. Wyjaśniła, że pożycza pieniądze od banków i od rodziny, a po spłacie pożyczek brakuje pieniędzy na lekarstwa, opłacenie rachunków i jedzenie. Podała także, że jest wobec niej prowadzona egzekucja należności, które powinna opłacić jako wspólnik spółki. Zaznaczyła, że zgodziła się być wspólnikiem, by pomóc synowi, ale ze spółki nie otrzymała pieniędzy. Do wniosku zostało załączone postanowienie w sprawie o rozdzielność majątkową, z którego wynika, że z dniem [...] została ustanowiona rozdzielność majątkowa między S. D. i Z. D. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej, złożonym w dniu 14.04.2014 r. Z. D. poinformowała, że pobiera emeryturę w wysokości 867 zł netto i nie osiąga dochodów z innych źródeł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawczyni określiła następująco: 359 zł miesięcznie (wydatki z tytułu miesięcznych opłat takich jak czynsz, opłata za energię elektryczną, gaz, itp.) i 250 zł miesięcznie (wydatki związane z leczeniem). Jako wspólnie zamieszkującego i gospodarującego członka rodziny zobowiązana wskazała męża S. D. Podała, że mąż osiąga dochód w wysokości 1.435,19 zł netto. Oświadczyła, że jest współwłaścicielką w części wynoszącej ½ mieszkania o powierzchni 43,19 m2, położonego w Ł. przy ul. A 4/8 m. 5 oraz że nie posiada innych nieruchomości, ruchomości, wierzytelności ani innych praw majątkowych. Do oświadczenia zostały załączone m.in.: zaświadczenie ZUS Oddziału w [...] z którego wynika, że Z. D. pobiera emeryturę, za miesiąc marzec 2014 r. świadczenie wyniosło 1.472,76 zł, ze świadczenia dokonano potracenia w kwocie 368,19 zł, po odliczeniu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne kwota do wypłaty wyniosła 867,02 zł; orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 24.07.2012 r. ustalające, że S. D. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.07.2014 r.; orzeczenie Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. o zaliczeniu S. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, z orzeczenia wynika, że S. D. wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; potwierdzenie salda na rachunku (wynika z niego, że saldo wynosi -4 025,17 zł) i harmonogram spłat kredytu (kwota raty wynosi 210,09 zł, ostatnia rata 211,31 zł). W dniu 22.04.2014 r. zostało złożone następujące zestawienie wydatków ponoszonych w gospodarstwie domowym prowadzonym przez Z. D. i S. D.: lekarstwa do 500 zł, komorne 380 zł, wyżywienie 800 zł, ubezpieczenie 52 zł, prąd i gaz 110 zł, telewizor i telefon 80 zł, telefon komórkowy 45 zł, kredyt konsumpcyjny 210 zł, kredyt odnawialny 54 zł, dentysta 300-500 zł rocznie, utrzymanie siedemnastoletniego samochodu: benzyna około 200 zł miesięcznie - dojazd na rehabilitację, ubezpieczenie 460 zł rocznie, wydatki na utrzymanie domu, środki czystości. W piśmie zawierającym przytoczone wyżej zestawienie Z. D. nadmieniła że korzysta z pomocy córki. Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Z. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że prowadzona egzekucja doprowadza do sytuacji, w której wraz z mężem nie mają środków na pokrycie kosztów utrzymania. Zwróciła uwagę, że koszty związane z chorobą S. D. przekraczają uzyskiwane dochody. Zaznaczyła, że wraz z mężem nie są w stanie uregulować zobowiązań wobec ZUS z powodu konieczności zaspokojenia kosztów związanych z chorobą S. D. Wskazali, że Z. D. z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, które pozwalałoby uzyskać środki na spłatę zadłużenia wobec ZUS. We wniosku podkreślono, że w niniejszej sprawie istnieje ważny interes w umorzeniu należności, polegający na zabezpieczeniu środków potrzebnych do zaspokojenia potrzeb związanych z chorobą. W dniu [...] S. D. (jako pełnomocnik skarżącej) złożył dodatkowe wyjaśnienia. Poinformował, że z osiąganych wraz żoną dochodów nie jest w stanie kupić wszystkich potrzebnych leków. Wyjaśnił, że leki, które powinien stosować, trzeba sprowadzać z USA i kosztują około 700-800 zł miesięcznie. Poinformował, że kupuje te leki, ale z powodu braku środków nie w takiej ilości, w jakiej powinien (kupuje za około 400 zł). Zwrócił uwagę na konieczność ponoszenia kosztów dojazdu do ośrodka rehabilitacji, a także utrzymania 18-letniego samochodu. Zaznaczył też, że poza kosztami leczenia musi pokrywać koszty utrzymania, opłaty i przez to nie może sobie pozwolić na wykupienie wszystkich leków. Oszacował, że obecnie wydaje na leczenie około 500-600 zł, nie może płacić więcej, bo zabrakłoby na inne opłaty. Wydatki na leki dla żony wynoszą około 200-300 zł miesięcznie, a też powinna kupować i inne leki, na które nie wystarcza już środków. Podkreślił, że jego stan zdrowia pogarsza się. W treści zaskarżonej decyzji ZUS zacytował na wstępie przepisy mające zastosowanie do rozpoznania sprawy wskazując, iż wynika z nich, że decyzja w sprawie umorzenia należności ZUS jest tzw. decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w sytuacji gdy spełnione są przesłanki umorzenia Zakład nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Zasadą jest bowiem opłacanie składek ubezpieczeniowych. Natomiast wszelkie ulgi, a także umorzenie należności ZUS mają charakter wyjątkowy. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wskazał, że obecnie jest wobec Z. D. prowadzone w celu przymusowego wykonania obowiązku opłacenia należności z tytułu składek postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne, które jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie to jest w toku nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Zakład wskazał także, że ocena odnośnie braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W związku z tym nie byłoby prawidłowym ustalenie, aby w sprawie aktualnie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, tj. stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wskazał, że pobierana przez Z. D. emerytura jest majątkiem, z którego można egzekwować należności, a przepis art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy ustalaniu istnienia lub braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie pozwala pomijać składników majątkowych niewyłączonych spod egzekucji. Wobec tego należy uznać, że w sprawie nie zachodzi przypadek stanu całkowitej nieściągalności, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Brak także podstaw do uznania za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy). Dokonane wyżej ustalenia nie pozwalają zatem – zdaniem organu - na stwierdzenie, aby w przedmiotowej sprawie zachodził stan całkowitej nieściągalności, którego granice wyznaczają przepisy art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym brak jest możliwości umorzenia należności, które nie są należnościami z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek. Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZUS -wyjaśnił, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z. D. podkreśliła, że z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, które pozwalałoby uzyskać środki na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Pomimo tego, zdaniem Zakładu, w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia należności wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ zobowiązana pobiera emeryturę, a zatem osiąga dochód, z którego mogą być spłacane należności z tytułu składek, w tym w ramach postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując z kolei zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS wskazał, co następuje. Z przytoczonego już w uzasadnieniu niniejszej decyzji materiału dowodowego, w szczególności oświadczeń o stanie rodzinnym i majątkowym, uzasadnienia wniosków i wyjaśnień złożonych przez S. D. wynika, że Z. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem S. D., a dochodem osiąganym w gospodarstwie jest pobierana przez małżonków emerytura. Poza zwykłymi kosztami utrzymania Z. D. wraz z mężem ponoszą koszty leczenia związane zarówno z chorobami zobowiązanej, jak i jej męża. Ze względu na szczególnie złą sytuację zdrowotną koszty leczenia należało ocenić na wyższe niż przeciętne. Osiągane dochody nie pozwalają na pokrycie wszystkich kosztów, które należałoby ponieść w związku z leczeniem, w szczególności brak jest środków na wykupienie potrzebnych leków w odpowiedniej ilości. Stan zdrowia S. D. ulega pogorszeniu. Nie ma także realnej możliwości istotnego zwiększenia dochodów. stąd też, biorąc pod uwagę dokonane po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenia Zakład ocenił, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co umożliwia umorzenie należności z tytułu składek za ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem. Wobec tego Zakład uchylił decyzję z [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek i orzekł o umorzeniu tych należności. Rozstrzygnięcie to nastąpiło w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc argumenty uprzednio już wskazane we wniosku o umorzenie należności i w późniejszym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Formułując zarzuty naruszenia prawa wskazała na art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na § 3 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej popierał skargę i podnosił, że część postępowania egzekucyjnego została przez jednego z komorników umorzona ze względu na brak możliwości ściągnięcia, czego organ nie wyjaśnił i nie ocenił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi przy tym postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a.). Rozpoznawana sprawa dotyczy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych] oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 sierpnia 2014 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia wskazanych należności wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych prawem. Zdaniem Sądu, ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w powołanym rozporządzeniu, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07, w którym stwierdzono "fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Należy również wskazać, iż prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Zdaniem Sądu, przedwczesna była ocena organu, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednym z zasadniczych argumentów, który organ powołał na poparcie tezy o braku całkowitej nieściągalności, był fakt, że w dacie wydania skarżonej decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącej było jeszcze w toku. Argumentów tych nie powiązano jednak z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia skarżącej, ani nie przedstawiono prognoz co do efektywności egzekucji w przyszłości. Zdaniem Sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę, zwłaszcza, że z akt sprawy wynika faktyczna bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Potwierdza to informacja przekazana przez pełnomocnika w trakcie rozprawy przed Sądem, iż postępowanie egzekucyjne zostało przez jednego z komorników umorzone ze względu na brak możliwości ściągnięcia należności. Organ winien zatem ocenić, czego nie uczynił, czy w badanej na dzień złożenia wniosku sytuacji materialnej skarżącej istnieją realne możliwości zaspokojenia przez nią zaległych należności z tytułu składek. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12 i z 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Op 572, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni popiera). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności. Ta zaś, rozpatrywana w kontekście możliwości finansowych skarżącej, stanowi wysokość znaczną. Stwierdzić zatem należy, że organ niewyczerpująco ustalił stan faktyczny w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniony, zdaniem Sądu, jest także zarzut skargi w zakresie naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, który – w ocenie Sądu – należało powiązać z naruszeniami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Formułując w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przesłankę umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Jak przy tym niewadliwie ustalił Zakład Ubezpieczeń Społecznych skarżąca (poza emeryturą) nie posiada żadnego majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Utrzymuje się z emerytury w wysokości 867,02 zł netto (do wypłaty po potrąceniach). Jej mąż natomiast uzyskuje świadczenie emerytalne w kwocie 1.495,13 zł. Wydatki związane z kosztami mieszkania (czynsz, energia elektryczna, gaz) wynoszą około 490 zł miesięcznie. Inne koszty ponoszone w gospodarstwie domowym skarżącej to: wydatki na leki – ok. 500 zł, wyżywienie – ok. 800 zł, ubezpieczenie – 52 zł, tv i telefon – 125 zł, spłata kredytu konsumpcyjnego i odnawialnego – 264 zł, utrzymanie samochodu celem dojazdu na rehabilitację – ok. 200 zł, wydatki na ubezpieczenie i dentystę (w skali roku) - odpowiednio 460 zł i ok. 300 -500 zł. Prosty rachunek – uwzględniający tylko wskazane koszty comiesięcznych wydatków - wskazuje, że skarżąca w praktyce nie jest w stanie pokryć tych wydatków i jak wskazała korzysta z pomocy córki w pokrywaniu kosztów bieżącego utrzymania. Powyższego organ w ogóle nie wziął pod uwagę skupiając się na prostym wskazaniu wysokości osiąganych dochodów ponoszonych wydatków, nie dokonując w tym zakresie żadnych samodzielnych wyliczeń. Brak w tym zakresie jakichkolwiek pogłębionych rozważań odnoszących się do możliwości finansowych skarżącej i określenia możliwości zaspokajania niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych. Całkowicie umknął też organowi fakt – w związku z wyliczeniem dochodów gospodarstwa domowego skarżącej – iż pomiędzy skarżącą a jej mężem istnieje rozdzielność majątkowa. Tej okoliczności organ nie ocenił nie wziął pod uwagę. Nie przesądzając w tym miejscu, czy okoliczność ta ma jakikolwiek wpływ ustalenie sytuacji finansowej skarżącej i czy może ona zatem wpływać na ustalenie przesłanek umorzenia, stwierdzić trzeba, iż organ nie może całkowicie w swoich rozważaniach tej okoliczności pominąć. Organ nie ustosunkował się także do podnoszonych przez skarżącą informacji o niemożności sfinansowania w pełni leczenia schorowanego męża. Jak bowiem wynika z przedłożonych informacji nie korzysta on z pełnego zakresu dostępnych leków, czego powodem są właśnie kłopoty finansowe i niemożność pokrycia pełnych w tym zakresie wydatków. W tak ustalonym stanie faktycznym odmowa umorzenia zadłużenia w świetle przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wymaga niewątpliwie szerszego uzasadnienia niż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "w spawie nie zachodzi przesłanka umorzenia należności (...), ponieważ zobowiązana pobiera emeryturę, a zatem osiąga dochód, z którego mogą być spłacane należności z tytułu składek, w tym w ramach postepowania egzekucyjnego". W ocenie Sądu bowiem ustalony przez ZUS stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie w pełni odniósł i nie wykazał, czy nie można mówić o spełnieniu przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Sąd podziela przy tym stanowisko ZUS, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązywanie się przez płatnika z zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, stanowiska tego organ nie odniósł jednak w żaden sposób do sytuacji skarżącej, to jest kobiety w wieku 68 lat, o określonych udokumentowanych chorobach, a więc osoby, której wiek i stan zdrowia czynią uzasadnionym przypuszczenie, iż nie ma możliwości uzyskania dodatkowych, obok emerytury, dochodów i że sytuacja ta nie ulegnie poprawie. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że organ nie wykonał nałożonego nań obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Przeprowadzona przez organ ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego musi więc być uznana za dowolną, a przez to nie mogła ona doprowadzić do prawidłowych ustaleń faktycznych i w dalszej kolejności stać się podstawą prawidłowej subsumcji pod analizowaną normę prawną. Tak przeprowadzone postępowanie nie daje odpowiedzi na pytanie, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz oceny możliwości ich zaspokojenia w przypadku, gdyby doszło do opłacenia należności z tytułu składek. Nieprzeprowadzenie gruntownej analizy materiału dowodowego wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wniosek o niespełnieniu przesłanek do umorzenia zaległych składek uznać należy za co najmniej przedwczesny. Z zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane wynika bowiem, że obowiązkiem organu - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie – jest dokładnie przeanalizowanie sytuacji majątkowej (finansowej) oraz rodzinnej strony oraz precyzyjne wyjaśnienie na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ natomiast nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącej i nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów wnioskodawczyni, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, którego wniosek o umorzenie dotyczy. Organ nie przedstawił wyczerpującej analizy dochodów i wydatków rodziny zobowiązanej w kontekście twierdzenia o możliwości regulowania zadłużenia wobec ZUS. Wręcz przeciwnie Zakład ponownie rozpoznając sprawę dowolnie, zdaniem Sądu, wywnioskował, że mając na uwadze ustalone dochody w gospodarstwie domowym skarżącej, dochód ten jest wystarczający na spłatę zadłużenia. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, który wskazywałby na to, że organ brał pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, iż po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne). Pamiętać należy, iż w praktyce –jak wykazano to już wcześniej – skarżąca, wobec niewystarczających dochodów własnych, dla zaspokojenia potrzeb korzysta z pomocy córki. Organ nie wykazał, że w takiej sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca i jej schorowany mąż twierdzenie o możliwościach spłacenia całości zadłużenia skarżącej jest realne i oparte na zasadzie logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie sądu ocena organu jest więc w tym zakresie dowolna i narusza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie przywołane przez organ przepisy prawa materialnego w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia. Również stan zdrowia samej skarżącej, a przede wszystkim jej męża zostały skwitowane przez organ stwierdzeniem, że organ nie kwestionuje i nie bagatelizuje tych okoliczności, bez uzasadnienia jak w tym kontekście organ widzi realną możliwość spłaty tak wysokiego zadłużenia. Twierdzenia organu pomijają całkowicie wyjaśnienia skarżącej, że to sytuacja finansowa uniemożliwia podjęcie pełnego leczenia jej męża. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że samo nawet tylko prawdopodobieństwo uzyskania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. W tym miejscu należy podnieść, że skarżąca udokumentowała, że utrzymuje się jedynie emerytury swojej i męża, a w praktyce dochody z tego tytułu nie wystarczają na pokrycie wszystkich niezbędnych kosztów bieżącego utrzymania. Na pewno natomiast nie są one wystarczające na porycie faktycznych, pełnych kosztów leczenia jej męża. Podkreślić w związku z tym należy, iż stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości, dlatego też należało szczegółowo rozważyć czy ewentualna egzekucja należności nie doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny skarżącej oraz konieczności korzystania z pomocy społecznej. Jednocześnie sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Reasumując podkreślić należy, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono natomiast możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącej, jej stan zdrowia i wiek w połączeniu z wysokością zadłużenia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo ewentualnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów, które nie pochodzą ze stałych źródeł i wydatków skarżącego w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego uzasadnia stanowisko organu. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić materiał dowodowy, zgodnie ze wskazaniami Sądu, tj. przeprowadzić, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. szczegółową analizę prawidłowo ustalonych dochodów i wydatków skarżącej, uwzględnić wiek i stan zdrowotny skarżącej i jej męża w kontekście realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego, a wnioski przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, iż w sprawie skarżąca była reprezentowana przez adwokata - pełnomocnika z urzędu, a koszty tej pomocy nie zostały opłacone, Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, na podstawie 250 ustawy p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 461). b.a.