III SA/Łd 943/15

Dnia 8 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku Powiatu [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania p o s t a n a w i a : wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W dniu 19 sierpnia 2015 roku Powiat [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. W piśmie z dnia 8 września 2015 roku skierowanym do Zarządu Województwa [...] strona skarżąca działając na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...]. W przypadku natomiast nieuwzględnienia wniosku przez organ administracji, wniosła o przekazanie przedmiotowego wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie strony skarżącej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnione jest słusznym i ważnym interesem powiatu oraz interesem społecznym. Powiat nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie kwoty nałożonej korekty, a jej egzekucja narazi stronę na nieodwracalne straty. Sytuacja finansowa powiatu, wyrażona projekcją Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2014 - 2025, uległaby radykalnemu pogorszeniu, wywołując negatywne, trudne do odwrócenia skutki dla jego funkcjonowania. Strona podkreśliła, że budżet powiatu w roku 2015 jest budżetem deficytowym o ujemnym wyniku między dochodami i wydatkami na kwotę 4 397 563,00 zł, co oznacza, że dla zrealizowania ujętych w nim zadań oraz na spłatę rozchodów istnieje konieczność zaciągnięcia kredytu bankowego z jednoczesną koniecznością przeprowadzenia postępowania przetargowego i uzyskaniem pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o możliwości jego spłaty a jednocześnie podkreślono, że ww. wynik budżetu jest gorszy niż zakładany na etapie jego planowania, w związku z niższym niż zakładano kształtowaniem się dochodów bieżących, przy jednoczesnym wyższym niż zakładano poziomie bieżących wydatków. Konsekwencje z tym związane, również mogące zostać określone jako nieodwracalne to brak możliwości uzyskania pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej. Opinia ta ujmuje ocenę możliwości spłaty zaciągniętego kredytu w oparciu o dane liczbowe i wielkość wskaźników ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu [...]. Opinia ta może być pozytywna jedynie w sytuacji, gdy projekcje finansowe nie pokazują zobowiązań wymagalnych. Brak możliwości uzyskania tej opinii to jednocześnie brak możliwości prawnych i faktycznych zaciągnięcia kredytu bankowego o znacznych rozmiarach, tj. w kwocie 3 577 185 PLN, który w założeniu finansować ma zaplanowane na rok bieżący rozchody (spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, emisji obligacji) w wysokości 1 822 158 oraz sfinansowanie deficytu budżetu w kwocie 1 755 027 PLN z przeznaczeniem na zadania, na które zawarte już zostały umowy wykonawcze, a które to realizowane są przy współfinansowaniu środków Mechanizmu Finansowego EOG oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2009 – 2014 realizowane zadania inwestycyjne na kwotę 672 152 PLN oraz przy współfinansowaniu środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na kwotę 745 107 PLN. Dalsze konsekwencje, to możliwość powstania znacznej szkody lub też spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Podstawą oceny możliwości zaciągnięcia i spłaty zobowiązań są zapisy ustawy o finansach publicznych z roku 2009, która wprowadziła nowe kryteria oceny, których poziom wykonania warunkuje możliwość zadłużania oraz możliwość uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego począwszy od 2014 roku. Zgodnie z zestawieniem wyniku budżetu, o którym mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych, dochody bieżące powiatu wynosiły 66 898 899 zł, wydatki bieżące stanowiła kwota 63 002 442 zł, a deficyt wynosił – 4 397 663 zł. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji, o której mowa w art. 243 ust. 1 uwzględniając w tej relacji kwotę zobowiązań wymagalnych związanych ze środkami, w stosunku do których orzeczono zwrot. Aby nie nastąpiła taka krytyczna sytuacja, decyzja określająca kwotę do zwrotu nie powinna być wykonana a zobowiązania z tego płynące nie powinny być ujmowane w relacjach dających podstawę do oceny możliwości uchwalania budżetu i zaciągania zobowiązań. Dalej wskazano, że brak wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji spowoduje daleko idące konsekwencje dla powiatu, wynikające z art. 240a ustawy o finansach publicznych, tj. brak możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zagrożenie realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego i w konsekwencji konieczność opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego, który podlega opiniowaniu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wstrzymanie wykonania decyzji jest więc niezbędne z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania powiatu oraz realizowania zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (niepublikowane) stwierdził, że chodzi o taką szkodę, zarówno majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Nadto jak wynika z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 s. 166 -168). W literaturze przedmiotu podkreśla się również, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I GSK 40/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do argumentacji zaprezentowanej przez stronę w toku niniejszego postępowania wpadkowego, stwierdzić należy, że strona skarżąca wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku określająca kwotę 56 541 zł przypadającą do zwrotu z tytułu realizacji przez stronę skarżącą projektu dofinansowanego ze środków europejskich. W ocenie sądu wykonanie powyższej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Należy w pierwszej kolejności podnieść, że gmina (powiat) jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2011r., sygn. akt II GZ 371/11). Z przedstawionej przez stronę argumentacji wynika, że powiat nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie kwoty nałożonej korekty, a jej egzekucja narazi stronę na nieodwracalne straty. Sytuacja finansowa powiatu, wyrażona projekcją Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...]o na lata 2014 - 2025, uległaby radykalnemu pogorszeniu, wywołując negatywne, trudne do odwrócenia skutki dla jego funkcjonowania. Strona podkreśliła, że budżet powiatu w roku 2015 jest budżetem deficytowym o ujemnym wyniku finansowym, tj. kwota 4 397 563,00 zł. Dla zrealizowania ujętych w nim zadań oraz na spłatę rozchodów istnieje konieczność zaciągnięcia kredytu bankowego z jednoczesną koniecznością przeprowadzenia postępowania przetargowego i uzyskaniem pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o możliwości jego spłaty. Opinia ta może być pozytywna jedynie w sytuacji, gdy projekcje finansowe nie pokazują zobowiązań wymagalnych. Brak możliwości uzyskania tej opinii przez Powiat oznacza jednocześnie brak możliwości prawnych i faktycznych zaciągnięcia kredytu bankowego o znacznych rozmiarach, tj. w kwocie 3 577 185 PLN, który w założeniu finansować ma zaplanowane na rok bieżący rozchody (spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, emisji obligacji) w wysokości 1 822 158 PLN oraz sfinansowanie deficytu budżetu w kwocie 1 755 027 PLN z przeznaczeniem na zadania, na które Powiat zawarł już umowy wykonawcze. Zgodnie z zestawieniem wyniku budżetu, o którym mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych, dochody bieżące Powiatu wynosiły 66 898 899 zł, wydatki bieżące stanowiła kwota 63 002 442 zł, a deficyt wynosił – 4 397 663 zł. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji, o której mowa w art. 243 ust. 1 uwzględniając w tej relacji kwotę zobowiązań wymagalnych związanych ze środkami, w stosunku do których orzeczono zwrot. Brak wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji spowoduje daleko idące konsekwencje dla Powiatu, tj. brak możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zagrożenie realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego i w konsekwencji konieczność opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Zdaniem Sądu Powiat [...] w sposób wystarczający wykazał, że zachodzą przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż wykonanie zaskarżonej decyzji przed podjęciem przez sąd rozstrzygnięcia co do zasadności skargi mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Konieczność zwrotu przez stronę skarżącą środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wiązałoby się niewątpliwie z brakiem możliwości zaciągnięcia przez Powiat kredytu bankowego o znacznych rozmiarach, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz mieszkańców powiatu. Stąd też należy podzielić stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1087/13, że konieczność dokonania przesunięć budżetowych ze środków przewidzianych na zadania własne gminy (w tym przypadku powiatu) wskazuje na istnienie niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na marginesie powyższych rozważań podkreślić jedynie należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od oceny zasadności samej skargi. W postępowaniu o ochronę tymczasową, sąd nie mógł badać prawidłowości postępowania administracyjnego, gdyż niweczyłoby to kontrolę sądową legalności zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.