III SA/Łd 948/04

Dnia 2 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi Powszechnej Spółdzielni Spożywców A w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty opłat należnych za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz Powszechnej Spółdzielni Spożywców A w Ł. kwotę złotych 3815 ( trzy tysiące osiemset piętnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 948/04 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. w odpowiedzi na ponowne pismo w sprawie zwrotu pobranej w 2002 r. opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepach prowadzonych przez Powszechną Spółdzielnię Spożywców A z siedzibą w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie dyrektora b. Wydziału Handlu, Usług i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] ( sygn. akt [...]). W sprawie ustalono, że pismem z dnia 27 lutego 2002 r. A Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Ł. wniosła o zwrot nadpłaty w kwocie 56.268,67 zł. pobranej w 2002 r. przez Urząd Miejski w Ł. tytułem opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu wniosku A wskazała, że odprowadzała na rachunek Urzędu Miejskiego w Ł. opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 111 cytowanej ustawy oraz opłaty podwyższone od punktów sprzedaży, w których wartość sprzedaży napojów alkoholowych przekroczyła kwoty określone w art. 111 ust. 3 ustawy. Za podstawę naliczenia podwyższonej opłaty Urząd przyjmował wartość brutto sprzedaży tj. obrót powiększony o należny podatek VAT zamiast kwot netto. W ten sposób wysokość opłat dodatkowych została zawyżona, gdyż – w ocenie wnioskującego – pojęcie "wartość sprzedaży" użyte w art. 111 ust. 3 ustawy nie obejmuje kwot podatku od towarów i usług. Prezydent Miasta Ł., w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] podał, że opłaty zostały naliczone w prawidłowej wysokości i brak jest podstaw do ich weryfikacji. Zdaniem organu za wartość sprzedaży, o której mowa w art. 111 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 35 poz. 230 z późn. zm. ) należy uznać wartość sprzedaży brutto, tj. kwotę należną ze sprzedaży zawierającą podatek od towarów i usług. Taki sposób rozumienia wartości sprzedaży, zdaniem Urzędu Miasta, wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, a ponadto znajduje potwierdzenie w treści art. 31 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym. Za takim rozumieniem pojęcia "wartości sprzedaży" przemawia, zdaniem organu, także projektowana zmiana ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która zakłada dodanie do art. 21 ustawy, punktu 8 definiującego jednoznacznie, że wartość sprzedaży obejmuje także kwotę podatku od towarów i usług. W piśmie tym znalazło się pouczenie, że na tę czynność przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania pisma . W wyniku złożonej skargi przez A Powszechną Spółdzielnię Spożywców w Ł. sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. Nr 153 , poz. 1271 ), zgodnie z którym sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ). Jednak dla oceny dopuszczalności skargi jak też zachowania terminu do jej wniesienia Sąd zastosował regulację obowiązująca przed 1 stycznia 2004 r. uzasadniając, iż zakwestionowana czynność oraz jej zaskarżenie miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając na podstawie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. wg stanu prawnego z dnia wniesienia skargi ), postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2004 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalną wobec niewyczerpania trybu z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu WSA wskazał, iż ustalanie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością materialno – techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z mocy prawa. Czynności tej dokonuje właściwy organ w trybie pozaprocesowym lub też zobowiązany w ramach samoobliczenia. Wyłączony jest w tej sytuacji tryb decyzyjny ( uchwała 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. OPK 1/97 opubl. ONSA 1997/4/149 ). Wyrażenie stanowiska przez organ gminy co do obowiązku uiszczenia opłaty lub jej wysokości jest aktem lub czynnością dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z mocy prawa. Czynność ta podlegała zatem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o NSA. W podsumowaniu Sąd podał, iż co do zasady uznać należało dopuszczalność skargi na czynność lub akt w postaci wyrażenia stanowiska co do wysokości należnej opłaty. Ale stosownie do treści art. 34 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o NSA skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu. Jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi przed jej wniesieniem należało zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ( art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ). Pismem z dnia 30 sierpnia 2004 r. A Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Ł. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. w trybie wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) ponownie o zwrot opłaty w wysokości 56.268,67 zł. pobranej nienależnie w 2002 r. za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Pismem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. w odpowiedzi na powyższe pismo podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie dyrektora b. Wydziału Handlu, Usług i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] ( sygn. akt [...] ). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie złożyła A Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Ł. Zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Ł. zarzuciła naruszenie art. 111 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. ). Wnosiła o uchylenie zaskarżonych czynności oraz wydanie wyroku przyznającego A [...] Spółdzielni Spożywców uprawnienie do zwrotu kwoty 56.268,67 zł. pobranej nienależnie przez Prezydenta Miasta Ł. w 2002 r. tytułem podwyższonej opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia powołując treść przepisów: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym wywiodła, iż wartość sprzedaży, o której mówi art. 111 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie obejmuje kwot podatku od towarów i usług. Stwierdziła, iż projekt zmian ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie daje najmniejszych podstaw do odmiennych wniosków, a z chwilą gdy projekt stanie się obowiązującym prawem stworzy na rzecz poglądu reprezentowanego w skardze dodatkowy argument w postaci wykładni historycznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, iż w obecnym stanie prawnym problem interpretacji pojęcia wartości sprzedaży został definitywnie rozwiązany treścią art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 147 poz. 1231 z późn. zm. ). Ponownie powołał w swojej argumentacji przepisy: art. 3 ust. pkt 1 ustawy o cenach i art. 31 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, wskazując że w każdym stanie prawnym podatek miał i ma charakter cenotwórczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność czynności organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Ł. (która jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) była niezgodna z prawem. W myśl art. 146 § 1 i 2 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W sprawach tych sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Obowiązek pobierania przez gminę opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w 2002 r. wynikał z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35 poz. 230 ze zm.). W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ( art. 111 ust. 1 w zw. z art. 41 ust.1 ustawy ). Opłatę tę pobiera się corocznie w wysokości odpowiadającej: 1) równowartości 125 euro, ustalonej przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z dnia wydania zezwolenia, za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, 2) równowartości 125 euro, ustalonej przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z dnia wydania zezwolenia, za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) równowartości 500 euro, ustalonej przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z dnia wydania zezwolenia, za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu ( ust. 2 ). Opłatę tę podwyższa się: 1) o 50% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 10.000 euro, ustaloną przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski z dnia 31 grudnia tego roku, 2) o 100% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 30.000 euro, ustaloną przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski z dnia 31 grudnia tego roku, 3) o 300% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 60.000 euro, ustaloną przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z dnia 31 grudnia tego roku, 4) o 500% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 100.000 euro, ustaloną przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z dnia 31 grudnia tego roku ( ust. 3 ). Opłata wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w terminie do dnia 31 stycznia danego roku, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim ( ust. 4 ). Skarżąca Spółdzielnia w przepisanym terminie tj. do dnia 31 stycznia 2002 r. złożyła pisemne oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych obejmującej podatek od towarów i usług w 2001 r. i wniosła opłatę. Jednak jest zdania, że przepis mówi o wartości sprzedaży nie uwzględniającej podatku od towarów i usług VAT. Dlatego wniosła o zwrot nadpłaconej kwoty. Natomiast Prezydent Miasta Ł. twierdzi, iż wartość tę trzeba określać z uwzględnieniem kwoty należnego podatku od towarów i usług i odmówił zwrotu nadpłaty. Istota sporu sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy wartość sprzedaży obejmuje podatek od towarów i usług, czy termin ten oznacza cenę pomniejszoną o podatek. Od 11 listopada 2002 r. problem ten nie istnieje wobec wprowadzenia legalnej definicji wartości sprzedaży w art. 21 pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2002 r. nr167 poz.1372 ), która stanowi, iż jest to kwota należna sprzedawcy za sprzedane napoje alkoholowe z uwzględnieniem podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej definicja ta nie ma zastosowania, gdyż sprawa ta dotyczy opłaty podwyższonej za 2001 r. uiszczonej do 31 stycznia 2002 r. Przed 9 listopada 2002 r. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wyjaśniała znaczenia tego pojęcia. Dlatego ustosunkowując się do tego sporu należy sięgnąć do innych unormowań posługujących się pojęciem "wartości sprzedaży". Ustawa z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym ( Dz. U. nr 11 poz. 50 ze zm. ) w art. 20 ust. 3 zd. 2 wskazuje, że przy ustalaniu wartości sprzedaży nie uwzględnia się kwot podatku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1581/98 wyraził pogląd, który Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, iż temu samemu terminowi użytemu przez prawodawcę zawsze należy przypisywać to samo znaczenie, chyba że wyraźnie co innego powiedziano w prawie. Termin "wartość sprzedaży" występuje zarówno w ustawie o podatku od towarów i usług, jak i w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W pierwszym z wymienionych tu aktów "wartość sprzedaży" definiowana jest jako kwota nie obejmująca podatku VAT. Dlatego uzasadniony jest wniosek, że "wartość sprzedaży", o której mowa w art. 111 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, również nie obejmuje kwoty podatku od towarów i usług. Sięgając z kolei do ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach ( Dz. U. nr 97 poz. 1050 ) art. 3 zawiera definicję ceny wskazując, iż jest to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę i w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Zaś przepis art. 32 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym stanowi, że podatnicy (...) obowiązani są wystawiać fakturę stwierdzającą w szczególności sprzedaż towarów, jej datę, cenę jednostkową bez podatku, wartość sprzedaży, kwotę podatku, kwotę należności oraz dane dotyczące podatnika i nabywcy. Cytowane przepisy wskazują na odmienne, a wręcz przeciwne znaczenie prawne terminów "wartość sprzedaży" i "cena". Należy więc odróżniać "cenę", która obejmuje podatek od towarów i usług od "wartości sprzedaży", która nie uwzględnia kwoty podatku od towarów i usług. Rozróżnienie to przesądza więc o sposobie naliczenia podwyższonej opłaty na podstawie art. 111 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten zawiera przesłankę zastosowania podwyższonej opłaty wskazując na "wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim". A pojęcie "wartości sprzedaży" w 2001 nie obejmowało podatku od towarów i usług, co zostało wywiedzione powyżej i taki stan istniał do 9 listopada 2002 r., kiedy to ustawodawca w sposób jednoznaczny zdefiniował to pojęcie. Jednak obecnie obowiązująca definicja "wartości sprzedaży" nie może sięgać do stanów faktycznych sprzed jej wprowadzenia, zwłaszcza, że termin ten funkcjonował w innych aktach prawnych w odmiennym znaczeniu od wprowadzonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. nr 167 poz. 1372 ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się uiszczony w kwocie 200 złotych wpis, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 15 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 3600 złotych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Jednocześnie Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej czynności Sąd odstąpił od orzekania w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.