III SA/Łd 971/13

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi P. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu A. J. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi P. M. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia przywoływana, jako "K.p.a."), art. 7 ust. 1 i 2, art.17 ust.1, art. 18 ust. 1, art. 30 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164 – powoływana dalej także jako: "ustawa"), art. 26, art. 28, art. 33, art. 35, art. 58 akapit trzeci, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. (WE) z dnia 2 grudnia 2009r., Nr L 316, str. 65 – dalej zwane "rozporządzeniem Nr 1122/2009"), po rozpatrzeniu odwołania A. J. w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2012r. – utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...], nr [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] A. J. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2012r., w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 16,86ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do gruntów rolnych o powierzchni 6,58ha. W trakcie postępowania przed organem I instancji w dniu [...] została przeprowadzona wizytacja terenowa w celu ustalenia powierzchni PEG w zakresie działek zadeklarowanych we wniosku. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, na mocy której odmówił wnioskowanej płatności, nakładając w zakresie jednolitej płatności obszarowej sankcje w wysokości 5.402,60zł. Strona w dniu [...] wniosła odwołanie, natomiast w dniu [...], dołączyła do akt sprawy płytę CD zawierającą fotografie, wskazując, iż są to fotografie działki nr 147, położonej w miejscowości D., gminie R., powiecie bełchatowskim. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy, płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z zapisem art. 7 ust. 4 ustawy i jest to iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami i stawki na 1ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Organ wskazał, iż na podstawie art. 7 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1). posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 (łączna powierzchnia zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych powinna wynosić nie mniej niż 1ha), z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1ha; 2). wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a). przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3). został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Mając na uwadze powyższe regulacje organ odwoławczy zauważył, iż składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Jak wynika z akt sprawy w treści wniosku z dnia [...] A. J. ubiegał się o przyznanie płatności obszarowej (grupa upraw JPO) do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 16,86ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do gruntów rolnych o powierzchni 6,58ha. Organ zaznaczył, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż "agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32". Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 "kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (...) przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.". Organ wskazał, iż w toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W myśl powołanego przepisu system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Co więcej, przepis art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wymaga, aby podczas kontroli administracyjnej dokonywać kontroli krzyżowych między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów. Dalej organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] zlecił przeprowadzenie wizytacji terenowej w celu ustalenia powierzchni PEG w zakresie działek zadeklarowanych we wniosku z dnia [...]. W celu zweryfikowania prawidłowości powierzchni zgłoszonej przez stronę przeprowadzona została w gospodarstwie strony kontrola na miejscu, metodą teledetekcji, zalecaną państwom członkowskim Wspólnoty (art. 33 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009). Wedle art. 35 tegoż rozporządzenia, polega ona na wykonaniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni, a także na przeprowadzeniu fizycznych inspekcji terenowych na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy. Z dokumentacji z wizytacji terenowej z dnia [...] wynika, że na całej powierzchni działki ewidencyjnej nr 147, na której wnioskodawca zadeklarował działkę "F" o powierzchni 7,38ha stwierdzono odłóg w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego, czyli obszar nie kwalifikujący się do dopłat. Organ podkreślił, że dokumentacja fotograficzna potwierdza, że obszar zgłoszony jako działka rolna "F" w całości nie kwalifikuje się do otrzymania dopłat obszarowych. Zgodnie z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Przedmiotowa kontrola stwierdziła wyżej omówione nieprawidłowości. W związku z argumentacją odwołującego organ wskazał, że dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, że sporna działka na dzień kontroli była zalesiona i to nie fakt jej zalesienia powoduje, że nie kwalifikuje się ona do płatności za 2012r.. Organ podkreślił, iż w wyniku wizytacji terenowej stwierdzono odłóg w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego, z widocznymi pozostałościami po wyciętych drzewach, wieloletnimi chwastami, brakiem śladów działalności rolniczej. Organ podkreślił, że zasada działania organu administracji publicznej z urzędu, obowiązująca w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy K.p.a. doznaje ograniczeń w postępowaniu wszczętym z wniosku rolnika o przyznanie płatności obszarowych. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, tylko na ich żądanie. Podobnie, tylko na żądanie strony, zapewnia jej czynny udział w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z treścią przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W kontekście powyższych uwag organ wskazał, iż skarżący w dniu [...], dołączył do akt sprawy płytę CD zawierającą fotografie działki nr 147. Organ odwoławczy wskazał, że płyta CD zawiera zdjęcia gruntów rolnych nie opatrzone datą ich wykonania. Ponadto skarżący, na którym zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, nie wskazał, na okoliczność udowodnienia jakiego faktu dołączył dokumentacje fotograficzną. Organ wskazał, iż przedstawione przez stronę zdjęcia nie pozwalają w żaden sposób na zidentyfikowanie miejsca oraz czasu ich wykonania. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność nieużytkowania rolniczego działki ewidencyjnej nr 147 organ uznaje za udowodnioną za pomocą dowodu w postaci dokumentacji z wizytacji terenowej z dnia [...], tj. z roku, w którym złożony był przedmiotowy wniosek. Dokumentacja fotograficzna zawiera zdjęcia z tabliczkami z numerem producenta rolnego, nr kontrolowanej działki i datą przeprowadzonej kontroli. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 16,86ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona kwalifikująca się do płatności w wyniku przeprowadzonego postępowania wyniosła 9,48ha. W związku z powyższym organ powołał przepis art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełna kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane. Zdaniem organu odwoławczego, także zasadnie organ I instancji odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy płatności te przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1). roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 2). innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) 3). do których została przyznana jednolita płatność obszarową. Organ wskazał także, że warunki zastosowania sankcji wynikają wprost z przepisów dotyczących tych konkretnych obniżek i wyłączeń. W rozpoznawanej sprawie jest to art. 58 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ dodał także, iż strona złożyła podpis na ostatniej stronie wniosku, przez co oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności i potwierdziła zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym. Organ stwierdził nadto, że w analizowanym stanie faktycznym nie ma zastosowania przepis art.73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. J. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż w aktach sprawy organu I instancji brak jest jakiegokolwiek śladu przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącego w dniu [...]. Organ przeprowadzając kontrolę i stwierdzając odłóg na spornej działce zobligowany był do sporządzenia protokołu i doręczenia stronie, z tych obowiązków nie wywiązał się. Brak jest również jakiegokolwiek wniosku ze strony Biura Powiatowego w [...] o przeprowadzenie kontroli przed dniem [...] tj. przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżący wyjaśnił, iż na spornej działce znajduje się łąka uprawiana w sposób ekologiczny tzn. nienawożona w żaden sposób, gdyż zgłoszona jest do systemu rolnośrodowiskowego, który zabrania tego typu praktyk. Skarżący podkreślił, iż według definicji odłóg to pole orne nie uprawiane przez kilka lat lub na skutek świadomej decyzji rolnika. Na spornej działce nie znajduje się pole orne, które według organu jest odłogowane lecz łąka, której się nie uprawia tylko kosi raz w roku, co stanowi wymóg planu działania systemu rolnośrodowiskowego. Skarżący dodał, iż wnosząc odwołanie wystąpił o przeprowadzenie kontroli lecz nie została ona przeprowadzona. Ponadto skarżący podkreślił, iż sporna działka w całości mierzy 8,46ha, we wniosku na 2012r. dokonał zgłoszenia powierzchni jedynie 7,38ha, a zatem wszelkie niedoskonałości na spornej działce strona uwzględniła poprzez zgłoszony pomniejszony areał. Pismem z dnia [...] skarżący wystąpił do organu I instancji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego brak w aktach dokumentów pokontrolnych, postanowieniem z dnia [...] organ odmówił wydania takiego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie wypada stwierdzić, iż nie wzbudza uwag krytycznych poprawność oparcia wydanego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164) oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316). Zresztą w tym zakresie brak jest kontrowersji formułowanych tak w skardze do sądu, jak i we wcześniejszym odwołaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego wniosku skarżącego o przyznanie płatności. W następstwie przeprowadzenia w dniu [...] kontroli terenowej organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który stał się podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia. Analizę poprawności działania organów w powyższym zakresie wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż przepisy rozporządzeniem Nr 1122/2009 wskazują, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola (art. 26). Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności (art. 27). Natomiast przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego stanowią, iż czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, które winno zawierać wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonania. Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport, który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport (art. 31). Analiza powyższych uregulowań pozwala wyprowadzić konkluzję, iż organy dokonując weryfikacji wniosku skarżącego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem podmiot przeprowadzający kontrolę na miejscu zaniechał okazania podmiotowi kontrolowanemu imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych, nie przedstawił kontrolowanemu protokołu z przeprowadzonej kontroli do podpisu i tym samym uniemożliwił zgłoszenie w raporcie zastrzeżeń kontrolowanego co do ustaleń raportu. Z okoliczności sprawy wynika jednak, iż skarżący we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, która oparta została na ustaleniach wynikających z kontroli terenowej, przeprowadzonej w dniu [...], nie podnosił zarzutów co do samego faktu przeprowadzenia owej kontroli. Podobnie brak jest takich zastrzeżeń w skardze do sądu administracyjnego. Owszem skarżący stawiał zarzuty wobec wniosków wyprowadzonych przez organy administracji z przeprowadzonej kontroli terenowej, nie formułował natomiast zastrzeżeń, co do tego, że taka kontrola rzeczywiście została przeprowadzona. Powyższe zachowanie skarżącego, po skonfrontowaniu z materiałem dowodowym odnoszącym się do kontroli, w szczególności ze zleceniem wykonania weryfikacji terenowej, metodologią wykonania dokumentacji fotograficznej i samą dokumentacją fotograficzną, pozwalają wyprowadzić wniosek, iż materiał dowodowy będący następstwem przeprowadzenia kontroli terenowej w dniu [...] mógł stanowić element podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia, pomimo tego, iż został zgromadzony z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania. Należy bowiem wskazać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do wskazanego naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Dopiero wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy należy jasno wskazać, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania nie uniemożliwiło stronie skarżącej podjęcia jakiejś konkretnie wskazanej czynności. W toku postępowania odwoławczego skarżący przedstawił bowiem własną dokumentację fotograficzną, a nadto wnioskował o przeprowadzenie kolejnej kontroli terenowej. Powyższa ocena działań organów administracji koresponduje z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego stanowiącym, iż organ udziela stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania tylko na żądanie strony. Podobnie tylko na żądanie strony organ zapewniam im czynny udział w każdym stadium postępowania. Mając na uwadze, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący nie zgłosił powyższych żądań, to zaniechanie informowania strony o postępowaniu weryfikacyjnym należy uznać jedynie za takie naruszenie przepisów postępowania, które pozostaje bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Co więcej w analizowanym postępowaniu nie stosuje się art. 81 K.p.a.. (art. 3 ust. 2 pkt 4 in fine ustawy). Tym samym określona okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną także wtedy gdy strona nie miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Odnosząc się do dokonanej przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego należy na wstępie wskazać, iż przepis art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak już była o tym mowa organy oparły swe rozstrzygnięcie na treści raportu z weryfikacji terenowej z dnia [...] wskazującej, iż cały obszar działki ewidencyjnej nr 147 nie kwalifikuje się do dopłat, bowiem stanowi odłóg w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego. Analizując dokumentację fotograficzną powstałą w trakcie owej kontroli terenowej należy zgodzić się z wnioskiem o odłogowaniu owej działki, a więc o nieutrzymywaniu owych gruntów rolnych zgodnie z normami i nieprzestrzeganiu wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Powyższego stanowiska nie mogła zmienić dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego. Zastrzeżenia formułowane wobec tego dowodu przez organ odwoławczy wypada uznać za usprawiedliwione. Skoro skarżącego obciążał ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodził określone skutki prawne, to przedstawiony dowód winien być czytelny i jasno wskazywać jakie okoliczności udowadnia. Przedstawiona dokumentacja nie tylko nie wskazuje na datę jej wykonania ale także nie zawiera opisu metodologii jej opracowania. Słusznie zatem wskazuje organ odwoławczy, iż nie jest nawet możliwe w oparciu o ową dokumentacje zidentyfikowanie miejsca wykonania zdjęć. Ponadto należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, który odmówił przeprowadzenia na wniosek skarżącego kolejnej weryfikacji terenowej. Jeśli okolicznością, która winna zostać wykazana w toku owej weryfikacji jest utrzymywanie gruntów rolnych zgłoszonych do płatności zgodnie z normami i przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o płatność, a więc przez cały 2012r., to złożenie przez skarżącego wniosku dowodowego już po upływie owego okresu i jednocześnie w kolejnym okresie wegetacji roślin, uzasadniało odmowę organów przeprowadzenia takiego dowodu i jednoczesne uznanie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wyników weryfikacji terenowej z dnia [...]. Owa weryfikacja pochodziła bowiem nie tylko z okresu podlegającego sprawdzeniu ale także pozostawała w bliskości czasowej z datą złożenia wniosku o płatność. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest nie tylko odmowa przyznania wnioskowanej płatności, ale także obowiązek naliczenia określonych sankcji, która wyklucza z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Ponieważ wysokość nałożonej sankcji i jej okres nie była przedmiotem zarzutów, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze skierowanej do sądu, to za zbędne wypada uznać bliższe odnoszenie się do tych kwestii, tym bardziej, że zagadnienia te – poddane ocenie Sądu poza zakresem zgłoszonych w skardze zarzutów – tak w zakresie przywołanych przez organy podstaw prawnych, jak i dokonanych obliczeń nie wzbudziły uwag krytycznych. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. O wynagrodzeniu dla adwokata, ustanowionego z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). b.a.