III SA/Łd 98/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania A. L. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. L. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 98/08 UZASADNIENIE W dniu 4 sierpnia 2006 roku A.L. złożyła wniosek o wymeldowanie swojego brata A. L. z pobytu stałego w K. przy ul. A nr 41 m 2. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że brat opuścił miejsce pobytu stałego i od pewnego czasu nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Podała, że brat stale przebywa pod adresem B. 29, P., gdzie zameldowany jest na pobyt czasowy. Ponadto wskazała, że w miejscu stałego zameldowania nie ma jakichkolwiek rzeczy stanowiących własność A. L. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wymeldowania A. L. z pobytu stałego pod wskazanym wyżej adresem. W odwołaniu od powyższej decyzji A.L., nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji, zarzuciła, iż decyzja została wydana z uchybieniem przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] uwzględnił odwołanie A.L. i decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], ponownie orzekł o odmowie wymeldowania A. L. Organ I instancji uznał, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do wymeldowania strony z miejsca pobytu stałego, bowiem nie opuścił on tego miejsca w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od powyższej decyzji odwołała się A.L.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego, polegających na rozstrzygnięciu sprawy bez zachowania właściwej procedury i pełnego jej wyjaśnienia, błędnych ustaleniach stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że w miejscu zameldowania na pobyt stały koncentrują się sprawy życiowe A. L., a także braku skrupulatnej i właściwej analizy sprawy i oparciu się wyłącznie na nieprawdziwych i stronniczych, pozbawionych obiektywizmu zeznaniach świadków (Z.L., M.L, Z.Ś, M. Ś., T.T.). Nadto A.L. podniosła, że organ prowadząc postępowanie naruszył art. 8 kpa., a także nie zapewnił jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Naruszył także, w jej ocenie, art. 79 § 1 i § 2, art. 51 § 1, art. 83 § 1, art. 88 § 1 i § 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przesłanką warunkującą wymeldowanie jest przesłanka opuszczenia lokalu, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, winna być rozumiana jako rezygnacja z posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne i definitywne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Z opuszczeniem lokalu mamy do czynienia wtedy, gdy osoba dobrowolnie rezygnuje z zamieszkiwania w lokalu, zrywa z nim wszelkie więzi, skupiając swe centrum życiowe w innym miejscu. O trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego można zatem mówić dopiero wtedy, gdy zainteresowana osoba nie ma zamiaru powrotu do miejsca swojego zameldowania. W ocenie organu odwoławczego, w chwili wydawania decyzji nie było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że A. L. definitywnie opuścił swe dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Wprawdzie postępowanie dowodowe wykazało, że nie przebywa w nim w sposób ciągły, to jednak w żadnym razie nie można stwierdzić, że przeniósł swe centrum życiowe w inne miejsce, rezygnując definitywnie z dotychczasowego miejsca zamieszkania. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności istotne dla sprawy, zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów została przeprowadzona zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumentację organu pierwszej instancji co do tego, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, że A.L. w sposób trwały opuścił miejsce pobytu stałego. Okoliczność, że A.L. od wielu lat przebywa także na swojej nieruchomości położonej w miejscowości B., nie może automatycznie świadczyć o trwałym opuszczeniu miejsca pobytu stałego, tym bardziej, że A.L. będąc współwłaścicielem obu tych nieruchomości ma prawo decydować, kiedy w której z nich chce przebywać. Za całkowicie nieuprawnione organ odwoławczy uznał twierdzenie A.L., że organ pierwszej instancji oparł decyzję wyłącznie na nieprawdziwych i stronniczych zeznaniach świadków, co potwierdzają rozważania organu na temat przeprowadzonych dowodów. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dołożył wszelkiej staranności, aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia tegoż przepisu. Wprawdzie poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się, w zakreślonym przez organ terminie, ze zgromadzonymi dowodami, jednakże nie zwrócił uwagi na fakt, iż A.L. odebrała przedmiotowe wezwanie po terminie wskazanym przez organ do dokonania tej czynności. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie zostało usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda [...] podkreślił nadto, że zarówno A.L. jak i A.L. nie tylko brali czynny udział w postępowaniu, ale także, co wynika z adnotacji na dokumentach, otrzymywali kserokopie większości zgromadzonych dowodów, w tym także zeznań przesłuchanych świadków. Nadto, strony te na bieżąco odnosiły się nie tylko do swoich wzajemnych zeznań, ale także do zeznań świadków i innych dokumentów. Z tego też względu, zdaniem organu odwoławczego, nieuprawnionym jest zarzut A.L. niezapewnienia jej przez organ pierwszej instancji możliwości zadawania świadkom pytań. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A.L. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego polegające na odmowie wymeldowania A. L. bez dogłębnego i pełnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bez zachowania odpowiedniej procedury prawem przewidzianej. Zarzuciła nadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że A.L. w miejscu zameldowania na pobyt stały koncentruje swoje sprawy życiowe. A.L. podniosła także, że organ postępował nieobiektywnie uznając za wiarygodne zeznania świadków. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 7, art., 77, art. 79, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania z uchybieniami, które spowodowały konieczność ich uchylenia. Zagadnienia związane z realizacją obowiązku meldunkowego regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zameldowanie to czynność materialno-techniczna polegająca na zarejestrowaniu danych dotyczących osoby i jej miejsca pobytu. Podkreślić należy, iż obowiązek meldunkowy, obejmujący zameldowanie i wymeldowanie się z pobytu stałego lub czasowego, wynika z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej. Wykonanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu właściwemu organowi danych wymaganych do zameldowania i wymeldowania. Ingerencja organów administracji w wykonywanie obowiązku meldunkowego może następować jedynie w przypadkach w ustawie przewidzianych i taki właśnie przypadek wskazał ustawodawca w powołanym w podstawie prawnej skarżonej decyzji art. 15 ustęp 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględnić wszystkie okoliczności przedstawione przez strony, a w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń. Ustalenia te muszą zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury stanowionymi w tym zakresie przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań świadkom i składanie wyjaśnień. Okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Niewątpliwie przepis art. 79 k.p.a. stanowi gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 k.p.a. jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przesłuchanie świadków stanowiło istotny element postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy w odniesieniu do A. L. zaistniały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z akt sprawy wynika jednak, że A.L. nie brała udziału w żadnym z licznych przesłuchań świadków. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że skarżąca odebrała kopie protokołów przesłuchań świadków, bowiem jak już wyżej wskazano istotą czynnego udziału strony w postępowaniu jest w tym przypadku możliwość stawiania własnych pytań, a zatem aktywny udział w przeprowadzanym postępowaniu wyjaśniającym. Brak takiego udziału strony w postępowaniu daje asumpt do przyjęcia, że nie mogła ona podnieść szeregu argumentów, których podniesienie nie było możliwe w oderwaniu od udziału w przesłuchaniu świadków. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. w sprawie I SA/Gd 1252/97 (LEX nr 37890), w którym stwierdził, że "możliwość zapoznania się przez skarżących z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkom pytań". Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy należy uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie II OSK 375/06,. LEX nr 321513). W przedmiotowej sprawie organy administracji oparły rozstrzygnięcia na dowodach z przesłuchania świadków, o których strona nie została powiadomiona zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. i w których nie brała udziału mimo gwarancji procesowych wynikających z art. 79 § 2 k.p.a. Mając więc na uwadze, że przeprowadzone dowody miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także fakt, że skarżąca kwestionuje ich wartość dowodową podnosząc, że świadkowie zeznawali tendencyjnie, należy uznać, że uchybienie przez organy ww przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy uchybiły również wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasadom procedury administracyjnej nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego wszechstronne rozpatrzenie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNP 1995/7, poz. 83). Zasadnie skarżąca podnosiła również zarzut nieprzesłuchania wszystkich świadków (np. wskazanych w oświadczeniu z dnia 25 lipca 2007r.) oraz brak reakcji organów w przypadku nieusprawiedliwionego niestawiennictwa wezwanego świadka. Dodatkowo wskazać należy, że prawidłową i obowiązkową formą udokumentowania czynności przesłuchania świadka jest spisanie odpowiedniego protokołu, o którym mowa w art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., a nie jak to wynika z akt sprawy przyjęcie oświadczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 1999r. w sprawie IV SA 1210/97 (LEX nr 47906) Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i nast. kpa. Powyższe okoliczności nie mogą zatem zostać uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych adnotacji, oświadczeń itp. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej jednak, zarówno w orzecznictwie jak również w doktrynie przyjmuje się, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i w sprawach zakończonych decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999r. w sprawie II SA 1210/99 LEX nr 46806, komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J.Borkowski ,Wydanie 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 412). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. TG