III SA/Łd 996/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...]. III SA/Łd 996/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...], nr [...], którym odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym; W dniu 23 marca 2015 r. W.K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015. W dniu 8 września 2015 r. w Biurze Powiatowym w P. stawiła się E.S., która poinformowała, że W.K. zmarł, a ona - jako córka- jest jednym z jego spadkobierców. Została poinformowana przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o warunkach i trybie wstąpienia w toczące się postępowania w sprawie przyznania płatności ONW. Odpis skróconego aktu zgonu W.K. wpłynął do Biura Powiatowego w dniu 14 września 2015 r. Wynika z niego, że W.K. zmarł 4 września 2015 r. Postanowieniem z dnia 2 października 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności na wniosek W.K. do czasu złożenia przez spadkobiercę wniosku o przejęcie płatności ONW w wyniku śmierci wnioskodawcy. Dnia 1 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. złożony został przez J.K. wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika wraz z prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po W.K. i oświadczeniami współspadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie skarżącej w miejsce spadkodawcy oraz przyznanie jej płatności ONW. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie przyznania płatności na wniosek złożony przez W.K. z uwagi na złożenie przez J.K. wniosku o przejęcie płatności po zmarłym. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił J.K. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej: K.p.a., w związku z m.in. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364) - dalej: "rozporządzenie ONW". W uzasadnieniu postanowienia organ, przywołując treść § 7 rozporządzenia ONW, stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w dniu 1 czerwca 2016 r., tj. po upływie terminu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W ocenie organu, upływ terminu, który nie podlega przywróceniu, należy zaliczyć do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., powodujących, że postępowanie o przyznanie płatności nie mogło zostać wszczęte. W zażaleniu na powyższe postanowienie J.K. podniosła, że po śmierci męża zgłosiła się w dniu 8 września 2015 r. do Biura Agencji i sugerowała się właśnie tą datą, jako początkową do liczenia 7 miesięcznego terminu na złożenie wniosku o przejęcie płatności. Podkreśliła, że po śmierci męża była załamana i nie wiedziała, że czynności w sprawie przejęcia płatności mogą za nią dokonać również dzieci. Postanowieniem z dnia [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił stan faktyczny sprawy i zacytował przepis § 7 rozporządzenia ONW, podkreślając, że spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce, składając wniosek w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, a termin ten nie podlega przywróceniu. Dalej, organ stwierdził, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu 4 września 2015 r., tj. w dniu śmierci W.K. - męża skarżącej. Termin na złożenie wniosku pozwalającego na wstąpienie w miejsce spadkodawcy do postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności upłynął zatem w dniu 4 kwietnia 2016 r. Skarżąca złożyła natomiast wniosek w dniu 1 czerwca 2016 r., czyli po upływie terminu przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW. Organ za prawidłowe uznał stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., że termin na złożenie wniosku transferowego jest nieprzywracalny, o czym stanowi § 7 ust. 10 rozporządzenia ONW. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku transferowego nie może być przywrócony na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 K.p.a. Z tego względu kwestia braku winy nie podlega badaniu przy uchybieniu tego terminu. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez J.K. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, co do niewiedzy w kwestii możliwości złożenia wniosku przez dzieci, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wskazał, iż z akt sprawy wynika, że córka skarżącej - E.S. będąc dwukrotnie w Biurze Powiatowym, była informowana o treści § 7 rozporządzenia ONW. W skardze na powyższe postanowienie J.K. ponownie wskazała, że sugerowała się datą 8 kwietnia 2016 r. jako ostatecznym terminem na złożenie wniosku. Podkreśliła, że choroba uniemożliwiła jej załatwienie tej sprawy w terminie. Podkreśliła, że pieniądze z dopłat zawsze były przeznaczane na prowadzenie gospodarstwa i uprawianie ziemi, a obecnie zalega z zapłatą faktur za usługi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącą podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...], którym odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika. Odmowę wszczęcia postępowania oparto o przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem w pierwszym rzędzie Sąd badał, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z komentowanej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celnie również wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 491/14, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Na akceptację zasługuje też pogląd, że z treści omawianego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być więc ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12). Zdaniem Sądu, przedstawiona w kontrolowanych sprawie argumentacja nie świadczy o wystąpieniu wskazanych wyżej przypadków, uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia ONW, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje jego spadkobiercy, jeżeli użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek. W przypadku, o którym w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku (§ 7 ust. 2 rozporzadzenia). Do wniosku spadkobierca rolnika dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku: - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo kopią tego potwierdzenia potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo 3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Termin, o którym mowa w ust. 2 § 7 rozporządzenia ONW, nie podlega przywróceniu (§ 7 ust. 10 rozporzadzenia). Z przytoczonej regulacji wynika, że postępowanie o przyznanie płatności ONW w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika spełniającego warunki określone w rozporządzeniu ONW, o ile spadkobierca złoży w terminie stosowny wniosek wraz z dokumentacją. Wola spadkobiercy kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednim wnioskiem spadkodawcy nie inicjuje jednak nowego postępowania, ponieważ spadkobierca przystępuje do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w zakresie określonym przez zmarłego rolnika. Natomiast skuteczność dokonania czynności przez spadkobiercę ograniczona została terminem, którego upływ uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności ONW. Akta administracyjne potwierdzają, że skarżąca podjęła działania świadczące o zamiarze wstąpienia do postępowania w sprawie o przyznanie płatności na 2015 rok, zainicjowanego w dniu 23 marca 2015 r. wnioskiem jej męża W.K., który zmarł w dniu 4 września 2015 r. J.K. przedłożyła bowiem w dniu 1 czerwca 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w P. postanowienie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII Ns 326/16, o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym mężu. W tym samym dniu złożyła również wniosek na rok 2015 o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika wraz z oświadczeniami pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie przez skarżącą do postępowania o przyznanie płatności w miejsce spadkodawcy oraz na przyznanie jej płatności. Organ, badając spełnienie przesłanki w zakresie dochowania terminu określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW, stwierdził, że skarżąca uchybiła temu terminowi. Wyjaśnił bowiem, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu 4 września 2015 r., tj. w dniu śmierci męża skarżącej. Organ podkreślił, że termin na złożenie wniosku pozwalającego na wstąpienie w miejsce spadkodawcy do postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności upłynął zatem w dniu 4 kwietnia 2016 r. Skarżąca złożyła natomiast wniosek w dniu 1 czerwca 2016 r. W ocenie Sądu, upływ terminu, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW, nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny" dającej podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, ponieważ wniosek skarżącej był wyrazem jej woli przystąpienia do postępowania już wszczętego wnioskiem męża z dnia 23 marca 2015 r. Organ I instancji wydawał już zresztą w tym postępowaniu zarówno postanowienie o jego zawieszeniu, jak też o jego podjęciu (k. 27 i 44 akt admin.), co oznacza, że faktycznie prowadził postępowanie, a wobec tego za niezasadne należy uznać stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., co do prawidłowości wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Trzeba także zauważyć, że po uzyskaniu informacji o śmierci W. K., organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 8 września 2015 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w S. o wydanie skróconego aktu zgonu (k. 19 akt admin.), a przy piśmie z dnia 10 września 2015 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w S. przesłał do Biura Powiatowego ARiMR w P. wnioskowany dokument (k. 24-26 akt admin.). Powyższa korespondencja również świadczy o tym, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, a zatem brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które faktycznie było w toku. Przypomnienia również wymaga, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest jedynie aktem o charakterze formalnym, w którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie oceniły wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w kwestii niedochowania przez skarżącą terminu na złożenie wniosku transferowego. W szczególności organy badały okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącej w świetle § 7 rozporządzenia ONW. Tak więc, oceniając materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącej, organy rozstrzygnęły o meritum jej żądania, natomiast procesowo zdecydowały o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób art. 61a § 1 K.p.a., zastrzeżony - co jeszcze raz należy powtórzyć - tylko dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności mogło nastąpić tylko w formie indywidualnej decyzji administracyjnej. Materialnoprawny charakter terminu określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW powoduje, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Organ, wyrażając stanowisko w tej kwestii, nie może więc wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącej w zakresie możliwości przyznania płatności (p. wyrok NSA z dnia 03.09.2015 r. w spr. II GSK 1656/14). Z powyżej wskazanych powodów kontrolowane postanowienia organów obu instancji są wadliwe, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił postanowienia organów obu instancji. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. D.Cz.