III SAB/Łd 110/25

Dnia 11 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w O. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1/ umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki z 9 października 2025 roku; 2/ stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej; 3/ stwierdza, że bezczynność Wojewody Łódzkiego w rozpatrzeniu wniosku skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ oddala skargę w pozostałym zakresie; 5/ zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz B. Sp. z o.o. w O. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic] A Spółka z o.o. w O. (dalej skarżąca) wniosła 21 listopada 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody Łódzkiego (dalej organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca typu A dla obywatela Nepalu – P. K C. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 9 października 2025 r. skarżąca złożyła do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem portalu www.praca.gov.pl wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A dla obywatela Nepalu P. K C, na stanowisko pomocnicze prace produkcyjne. Strona do wniosku załączyła elektroniczne skany: opłaty za złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę i paszportu cudzoziemca, pełnomocnictwa upoważniającego D. K. do reprezentowania firmy przed Wojewodą Łódzkim, oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentowania pracodawcy zgodnie z KRS. Następnie 3 grudnia strona dołączyła skan umowy o świadczenie usług zawartą pomiędzy nią a B S.A. z siedzibą w T. W skardze na bezczynność organu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W dniu 5 grudnia 2025 r. organ wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca, doręczone tego samego dnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w związku z dużą liczbą napływających spraw, jest zobowiązany do rozstrzygania ich zgodnie z kolejnością wpływu bez możliwości ich przyspieszania. Czas rozpoznawania nie jest wynikiem opieszałości czy złej woli pracowników organu, a jedynie skutkiem prowadzenia tych spraw w sposób dokładny i rzetelny. Weryfikacja wniosków o wydanie zezwolenia na pracę często wymaga podjęcia przez organ działań czasochłonnych oraz współpracy z innymi organami, aby nie doszło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do żądania przyznania organowi grzywny, a skarżącemu sumy pieniężnej w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. organ podniósł, że pełnomocnik nie wskazał, jakie dokładnie strona poniosła straty, a sama argumentacja stanowiska jest bardzo ogólna. Organ nie działał na szkodę strony i rozstrzygnął sprawę na jej korzyść, wydając zezwolenie na pracę. Ponadto organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, ani tym bardziej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1427 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b p.p.s.a. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu bezczynności. Przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub postanowienia. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., według której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była rażąca. Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 285 ze zm.), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Uwzględniając powyższe regulacje, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., od bezczynności należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania, które obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania, na przykład wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, czy zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą zatem kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem owej przewlekłości. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania są instytucjami odrębnymi, choć w praktyce określone stany faktyczne mogą wykazywać cechy obu tych zjawisk. W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W ocenie Sądu niniejsza sprawa nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego, a zatem powinna była zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę skarżąca spółka złożyła 9 października 2025 r. Do wniosku załączono wymagane dokumenty. Wojewoda Łódzki wydał zezwolenie 5 grudnia 2025 r. Organ nie załatwił sprawy w terminie i nie zawiadomił strony w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie jej załatwienia. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu. Tym niemniej organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej spółki, stąd postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do argumentacji organu, należy wyjaśnić, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie i uznał, że do dnia wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności, która to ustała dopiero w toku postępowania sądowo-administracyjnego, na skutek wydania decyzji z 5 grudnia 2025 r. zezwalającej na pracę cudzoziemca. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na bezczynność, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca do dnia wydania decyzji w tej sprawie minęły prawie 2 miesiące. Niewątpliwie zatem organ przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 k.p.a. Wprawdzie w okresie tym organ podejmował działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to skuteczne czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu bezczynności. Analiza akt administracyjnych nie wykazała istnienia takich przeszkód, które obiektywnie uniemożliwiałyby wcześniejsze zakończenie postępowania. W ocenie Sądu opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organ nie podejmował takich czynności, które zmierzałyby do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki. Powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnia stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, wobec czego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził bezczynność organu. Ustanie bezczynności organu w toku postępowania sądowego nie zwalniało również Sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz strony. Dokonując kwalifikacji zaistniałej bezczynności Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu: z 14 czerwca 2018 r., II SAB/Op 48/18 i z 10 stycznia 2019 r., II SAB/Op 125/18). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że opisana wcześniej bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W przekonaniu Sądu, w sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on skarżącej spółki ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Skala opóźnienia i przebieg postępowania nie uzasadniają w realiach niniejszej sprawy zakwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, w punkcie 4 wyroku, Sąd w tym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi skarżąca spółka nie przywołała żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Łącznie 597 zł. ak